中国全面二孩短期效果有限 仍需配套政策
周艾琳
“根据最近公布的联合国[微博]预测，到本世纪末，世界上约2/3的国家会出现人口萎缩(包括近70%的较发达国家和65%左右的欠发达国家)，且老龄人口占比将大幅攀升，这将使得各国财政承受巨大压力。”国际货币基金组织[微博](IMF[微博])财政部门主管加斯帕(VitorGaspar)近日接受《第一财经日报》专访时表示。
10月27日，IMF发布了《人口缩减，财政挑战增加》报告。“这样的支出增长可能会导致公共债务不可持续，需要大幅削减其他支出，或不得不大幅增加税收，而这会抑制经济增长。”加斯帕告诉记者，即使中国实行“全面二孩”政策，根据其他国家经验，短期内的效果将较为有限，还需要继续推进如户籍改革、养老金改革等配套政策，强化其对经济的正面作用。
全球人口萎缩将导致财政支出大幅增加
在生育率下降和医疗水平改善的情况下，人口老龄化似乎并不足为奇。但是，IMF指出，许多国家正在经历比这更严重的问题——人口实际上在萎缩，这预示着严峻的财政挑战。
IMF报告指出，人口学家往往低估了生育率和死亡率的下降，而生育率下降将增加与年龄相关的支出，到本世纪末，较发达国家将因此而额外增加GDP的8%，欠发达国家则将增加4.5%。
加斯帕则预计，到2100年，全世界65岁以上人口的比例将从当前的12%增加到38%，如果目前的政策保持不变，与年龄有关计划(养老和医疗)支出的增加将是惊人的，如在较发达国家，到本世纪末，支出将达到GDP的25%(当前约15%)；在欠发达国家，支出将达到GDP的16%(当前约5%)。
此前，麦格理(Macquarie)某投资主管在接受本报专访时也就该问题算了一笔账。例如，一个40岁的美国人年均缴税21000美元，相对政府的财政支出为4000美元；而一个70岁的美国人年均缴税11000美元，而政府开支则高达26000美元。根据麦格理测算，对于政府财政平衡最有利的时段是2005~2010年，然而这一有利趋势已经见顶，在未来几年中，财政压力或将加剧。
此外，加斯帕告诉记者：“就日本而言，预计到2050年，老年人和年轻人的比例(65岁及以上的人口占15至64岁人口的百分比)将超过60%。当前其养老金开支占GDP的百分比仍未到11%，但预计截至2100年，日本的公共医疗开支占比将升至16%，大幅超过发达国家平均水平。”
中国“全面二孩”仍需配套改革
就中国而言，IMF所提及的人口趋势也在近几年受到重视，“全面二孩”的落实也是一大写照。
加斯帕也告诉记者：“放松独生子女政策将会是中国迈向解决长期人口挑战的重要一步，并有助于保证公共福利和养老金的可持续性。”
但他也指出，“就短期而言，该政策对(中国)经济影响有限，因为人口变化从本质而言便发展缓慢。此外，根据可得证据，公共政策影响出生率的能力有限，出生率的解决方案在多数国家几乎等同于无解。例如在上世纪70年代和80年代，德国推出了鼓励生育的政策，但效果维持时间较短。”
其实德国联邦统计局局长罗德里希·埃格勒在2011年就表示，2010年德国未成年人占总人口的比例为16.5%，德国已成为最缺少儿童的欧洲国家之一。尽管德国政府陆续出台儿童补贴等一系列鼓励生育政策，但30多年来，德国人口出生率一直处于低位。现在的德国家庭中，1/4的儿童为独生子女。
加斯帕建议，除了二孩政策的放开，中国还需要继续推进其他结构性改革，如户籍改革，这将助力二孩新政，并强化其对经济的正面作用。
各国政策需多管齐下
针对全球人口趋势变化所带来的财政压力，IMF在报告中也给出了长期建议。
报告指出，应该从现在开始逐步推进福利改革。“例如，如果人均医疗费用增长与人均GDP的增幅相符，我们估计，到2100年，这将使较发达国家的公共医疗支出减少GDP的4.5个百分点，欠发达国家则减少3个百分点。各国可通过多种方式做到这一点：通过增加保险公司和服务供应商之间的竞争、改进供应商支付系统以控制成本、更加重视初级和预防医疗保健，并更有效地利用医疗信息技术。”
另一项重要改革是提高退休年龄。IMF指出，将退休年龄延长5年可能会帮助较发达国家和欠发达国家的养老金支出节省约GDP的2%。
报告也指出，除了提高除养老金和医疗外的公共支出计划的效率，更好的税收制度和更有效的公共支出也至关重要。这可能包括扩大增值税的税基、加强对跨国公司的征税、更多地利用能源税收以使能源价格回归正常、考虑能源利用的环境成本和其他成本、更好地利用经常性财产税的机会，并加强依法纳税；在支出方面，各国可通过减少能源补贴、改进公共投资管理并合理化公共部门工资支出(包括教育部门)，从而提高效率。
