PPP：“公私合作”进入快车道
PPP必须当成婚姻来做，而不是一场婚礼。但现实情况却是，很多地方就是当婚礼来做——政府投机心理太强。也就是说，当财政遇到问题，风险越来越大，才想起民间资本，缺乏长期性
本刊记者/贺斌
9月29日，财政部公布了第二批政府和社会资本合作(PPP)示范项目的通知，预示着“公私合作”的PPP模式进入了快车道。相对于一年前公布的PPP示范项目，此次公布所涉及的范围、推进力度超过以往。
可以看得出来，在“投融资体制改革”之外，决策层对推广PPP(Public-Private-Partnership，公私合作)寄意深远。
2015年8月末，在北京三里河东路附近的一个酒店里，来自咨询公司、财务、律师、技术等行业的专家，正对全国各地上报的782个政府和社会资本合作(PPP)项目进行为期一周的封闭评审。
这次参与评审的项目分为水务、交通、市政、社会4个方面，包括医疗、养老、文化、教育、科技旅游5个内容，每个小组5名专家。他们评审的正是刚刚公布的第二批206个PPP示范项目。
精挑细选示范项目
PPP模式是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通过向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。因此，近年来，国家大力推进PPP模式，发改委和财政部也先后出台一系列政策，对PPP的各个环节进行明确和规范。
2014年11月末，财政部推出第一批PPP共30个示范项目，目的是形成可复制、可推广的实施范例，充分发挥示范效应。
今年5月，发改委在其门户网站开设PPP专栏，向社会推介PPP项目1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。
在中央示范项目带动下，各地相继推出试点项目，据统计，1年多来，中央和地方共推出PPP项目1860个，投资规模达到3.4万亿元。然而，与之形成鲜明对比的是，目前落地签约的项目仅2000多亿元。
在这样的尴尬中，财政部推出的第二批示范项目就必须要精挑细选，优中选优。因此，此次项目筛选和审查更为严格，仅定量评审中就包含8个方面的内容，包括报送的材料是否规范，实施的方案是否合理，地方财政可承受能力，项目是否具备采用PPP条件，可获得融资能力，项目的实施进度，推广示范的价值，以及化解地方存量债务的能力，是否有利于改善供给等。
此外，财政部还明确提出，政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。对采用建设——移交(BT)方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。
在层层关卡之下，大部分项目被无情淘汰。“因为硬伤，有40%的项目没有进入最后的评审程序。”一位消息人士告诉《中国新闻周刊》。
9月29日，财政部公布的第二批PPP示范项目显示，最终入选项目共206个，总投资额达6589亿元。
从项目类型上看，和第一批多以环保、交通、污水处理等经济性基础设施相比，此次的投资领域增加了许多社会类项目；从地域来看，第一批主要集中在华东、华北、东北等地区，而第二批则覆盖28个省(市、自治区)，和宁波、厦门2个计划单列市。其中，河南以41个项目，成为此番入围项目最多的省份。
无益于缓解地方债务
值得注意的是，按照“能进能出”的示范项目管理要求，此次公布示范项目的同时，将青岛体育中心项目和胶州湾海底隧道一期项目、江苏省昆山市现代有轨电车项目调出第一批政府和社会资本合作示范项目名单，原因是这些项目不具备继续采取PPP模式的实施条件。
此次被调出的3个项目究竟属于哪种原因还不得而知，但据中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云分析，部分地方政府对于PPP这一融资方式似乎并不是那么积极，尤其是经济较发达地区。
乔宝云向《中国新闻周刊》表示，从PPP产生的源头来看，主要分为两种，一种是自然产生的，由于市场有失灵的部分，政府也有失灵的部分，两者各自将各自的优势结合起来，从而产生更有效率的载体。但还有一种来源是为了缓解地方财政压力，降低地方财政风险。“第一种是好中求好，是对既有制度的推进；第二种却是因为没辙了，只是一个寻求解决方法的无奈之举。”
乔宝云认为，首先，必须承认PPP是一个很好的方式，中国的工业化和城市化进程需要大量基础设施建设，这些建设本身有回报，由政府和市场承担。中国的PPP从设计来说，本身就承担了缓解地方财政压力，甚至降低地方财政风险的功能。比如对于融资平台的处理，在地方债的设计时，就包括用PPP置换过去的融资平台。从这个角度来看，肯定是利大于弊，过去的融资平台太不规范，PPP要相对公开透明。
但他表示，“这个PPP和理想的PPP还有一段距离”。如果没有融资平台，没有地方财政压力，政府和社会资本一起，利益共享，风险共担，一起投资基础设施建设，这是很理想的状态。但现实是，地方政府在过去从事基础设施建设的过程中，通过各种方式进行融资。原来预算法不允许地方政府举债，直到新预算法出台，地方政府才可以通过发放债券的方式举债，但这就出现两个问题，一是过去的存量债务怎么处理？二是面临经济下行压力，地方政府怎么办？因此，PPP就成为了一个较好的融资方式。
一个良好的PPP要求政府和社会资本之间是平等的，因为要长期合作，如果没有好的制度框架，将是很难实现。因此，越是政府治理水平高的地方，PPP成功的比例越高；反之越是政府治理水平相对落后的地方，PPP成功的比例越低。但当前的现实是，越是治理水平低的地方，越希望寻求一个载体来缓解财政压力，并解决当前的基础设施建设需求，而PPP则是这样一个载体。
这或许能够解释为什么在第二批示范项目中，一些大家公认社会治理水平高的东部省份入围项目极少，甚至出现缺席的情况。其中的一个原因可能是因为这些地方财政压力并不是那么突出，融资方式也较多，将项目转为PPP的需求也就没有那么迫切。
在国家发改委宏观经济研究院投资研究所投资战略研究室主任刘立峰看来， PPP必须当成婚姻来做，而不是一场婚礼，但现实情况却是，很多地方就是当婚礼来做——政府投机心理太强。也就是说，财政遇到问题，风险越来越大，才想起民间资本，缺乏长期性。实际上，PPP并不能解决地方政府债务问题，从某种程度上看，只是让债务递减，将债务顺延了。因为按照规定，很多项目需要地方财政进行补贴，因此，债务从总量来讲并没有减少，甚至可能还会增加，特别是公益性项目，运营过程需要政府付费，所以，政府的支出责任并没有减少。
公私博弈
除了部分地方的不积极，PPP也遭遇了社会资本的冷遇。国务院发展研究中心近日一项针对11个省的PPP项目调研情况显示，目前正在进行中的项目大部分是政府和国企，特别是和央企之间的合作，真正的社会资本极少。
“政企之间的不对等，是造成政热企冷的最关键因素。”刘立峰向《中国新闻周刊》表示，正是这种不对等，有的政府可以任意改变协议内容，加大了社会资本合作的风险。
社会资本不愿介入的另一个原因是盈利预期的不同。刘立峰认为，目前部分地方的PPP项目缺乏理性，并非所有项目都适合PPP。比如，在县一级建体育场，根本达不到能支撑企业盈利的使用量，盈利空间极其有限，企业自然不感兴趣，而且一些地方政府更倾向于将投资回报低的公益性项目推给社会资本。这样的错位，自然备受冷遇。
此外，财政部提出，财政的可行性缺口补助和合理利润率相关，目前的很多项目的收益率最多不超过8%。由此，设定利润上限，也可能是难以吸引社会资本的原因。
而且，就算只有8%的稳定收益，地方政府也未必能满足这一预期，比如价格方面，市政基础设施大多涉及价格，既要满足社会公益需求，又要满足市场化水平，对于政府来说是个两难——片面压低价格水平，就难以弥补成本，达不到收益平衡点。因此，尽管很多企业认为PPP是块大蛋糕，有前景，但政策风险太大，只能望而却步。
刘立峰认为，地方政府不能以甩包袱的心态来做PPP，而是要有长期打算，静下心和社会资本谈，给对方相应回报，让其有稳定的收益预期才行。即使政府补贴的财力有限，也应该在其他方面适当给社会资本一些利益，比如土地等。
在乔宝云看来，一个企业能持续稳定地保持8%的利润，其实已经相当可观，但如果这样的利润还不能吸引社会资本进入，政府应该从自身找原因，可能是信用问题，也可能是治理能力出了问题。
“PPP的最终目的不仅仅是为了融资，更是为了倒逼政府改进自身的治理能力。”因此，乔宝云建议，一是将PPP写入中长期预算，对于各个时期的政府支出有较为长期的计划；二是通过编制资产负债表，将政府的资产和负债公开。从短期来看，可能会对政府融资造成一定困难，但只有面临“破产”的压力，政府才会更下力气去发展经济。
掌握好推出的节奏
PPP要发展毋庸置疑，但究竟要怎么做？不到一年时间，财政部推出两批8000多亿的示范项目，发改委推出近两万亿项目，这样的节奏是否过快？
在刘立峰看来，现在的摊子铺得过大了，“各地一拥而上，不分层级，也不分部门，这是不理性的”。毕竟中国那么大，发展不均衡，省和县做PPP，东部和西部做PPP，效果都会不一样。但是他也同时表示，要判定是否推得太快，还得靠时间来检验。比如英国撒切尔时代搞的国企改革，从推进私有化到现在已有30多年，但还是出现很多问题。目前，中国的市场经济并不健全，还有许多需要改革的地方，更需要积极和稳步推进。
就在公布第二批示范项目的同时，财政部又发放了一个大礼包，推出1800亿的PPP融资基金，尽管具体操作细则尚未公布，但从此前的信息来看，将优先支持符合条件的示范项目。对此，乔宝云向《中国新闻周刊》表示，很多国家都设有PPP融资基金，在不同阶段有不同的功能，可以作为母基金，在示范中作为“学费”，也可以在未来参与到某个项目的合作中。
他认为，示范就是“教”和“管”的过程，正如孩子的成长一样，必须有这个过程，手把手教他去做，然后才能学会。但是，最终目的不是“教”和“管”，而是让他拥有能力，独立面对问题和困难。
“现在中国基本还是‘管’和‘教’的阶段，通过示范这种方法，让地方政府尝尝甜头，让他们知道什么样的行为符合规则，能够得到收益，这是一个很长的过程。”乔宝云说。从国际上说，公私合作是市场产生的自发行为，财政部门只要控制风险就好，这应该是适当的节奏。但在中国，现在政府和社会资本之间还没有擦出火花，财政部门只能既防范风险，又给激励机制。所以现在还不能轻易判断节奏是快还是慢。
但有一点可以肯定，如果有合适的PPP项目，能更快地将不规范的融资平台置换掉，那将是越快越好。而如果只是为了上新的项目搞PPP，造成新的投资冲动，那就值得警惕。“无论如何，只要能比过去好一点，那就挺理想了。”乔宝云说。
发展PPP切勿急功近利
——专访国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁
“对PPP项目冷热不均的根本原因可能在于部门利益，其中一个较为突出的因素就是人事制度。如果在自己主管的领域引入了社会资本以后，主管部门就有可能丧失对下属企事业单位主要领导的人事任命权，从而切断了一些干部的‘退路’，因此阻力较大。”
本刊记者/贺斌
启动PPP项目近一年时间，中央和地方共推PPP项目达1860个，投资规模达3.4万亿元。相对于如此庞大的投资规模，一年多的实施情况却并不尽如人意。
2015年8月，作为直属中国国务院的政策研究和咨询机构——国务院发展研究中心对多个省市的PPP政策本身以及实施效果进行第三方评估。
参与考察评估的国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁在接受《中国新闻周刊》专访时坦承，PPP项目存在着明显的冷热不均的现象，地方政府与社会资本在追求目标和风险分布上还存在着错位现象。“推进PPP，既不能急于求成，也不能停滞不前，更不能知难而退。”
冷热不均
中国新闻周刊：为什么会开展这次调研？主要考察了哪些省市？
魏加宁：这次调研考察是国务院发展研究中心遵照上级指示组织实施的一次对PPP进行的第三方评估。主要目的是想看一看新一届政府陆续出台的一系列有关PPP政策措施的落实情况、政策效果，当然也包括对政策本身的评估。我负责带其中一组，两个星期里跑了四川、广东、湖南和宁夏4个省区，东中西部都有。其他还有两个组，也跑了一些省市，一共大约跑了11个省份。
中国新闻周刊：从调研的情况来看，中国的PPP存在哪些问题？
魏加宁：从调研情况来看，全国存在着明显的冷热不均的现象。大体上是，从政府层级来看，基本上是上热下冷；从政府部门来看，基本上是发改、财政部门热，其他行业主管部门比较冷；从企业来看，基本上是国有企业热，民营企业冷；从金融机构来看，国开行很热，其他行比较冷；从中介机构来看，律师事务所、咨询机构比较热，其他中介机构比较冷；从地区来看，大体上是中东部比较热，西北部比较冷。
另外，基础设施项目比较热，公共服务方面相对较冷；大项目比较热，小项目比较冷；对前期建设比较热，对后期运营比较冷；并且，对于融资方式比较热，而对于治理方面的改革则比较冷。
中国新闻周刊：为什么PPP会出现这种冷热不均现象？
魏加宁：我个人认为，原因是多方面的。比如从政府层级来看，基本上是上热下冷。PPP工作原本主要是市级政府和企业之间的事情，但现在是上级政府比下级政府要着急得多。于是，中央政府又是派督查组，又是搞第三方评估，恨不得立竿见影。但是基层政府则由于政府层级过多，部门之间政策不协调，以及缺乏相关人才和运作经验等原因，想热也热不起来。
从中央部门来看，基本上是发改、财政部门比较热，其他行业主管部门则相对比较冷。在中央政府明确表示大力推广PPP模式之后，国家发改委和财政部两部门积极响应，先后以“指导意见”“实施意见”和“通知”等形式，或单独或联合下发了多项政策文件。此外，国家发改委和财政部还各自建立了项目库或推出示范项目，其中，国家发改委公布的PPP项目库涉及1043个项目，投资规模达1.97万亿元；财政部推出的首批示范项目30项，总投资约1800亿元。但与之相比，其他行业主管部门对PPP的反应则较为冷淡。
我认为对PPP项目冷热不均的根本原因可能还在于部门利益，其中一个较为突出的因素就是人事制度。如果在自己主管的领域引入了社会资本以后，主管部门就有可能丧失对下属企事业单位主要领导的人事任命权，从而切断了一些干部的“退路”，因此阻力较大。
从地区来看，当前，在对待PPP的态度方面，存在着明显的中东部热，西北部冷的格局。一方面，由于中东部地区经济规模、政府财政状况、市场化程度等方面相对较好，社会资本的实力比较强。与之相比，西北部地区地方政府财力不足，更多依靠中央政府转移支付，市场化程度较低，社会资本的实力不足。另一方面，PPP模式本身和市场化发行地方债一样，存在明显的“马太效应”，不利于缩小地区差距。因此，我认为，西北部地区的基础设施建设还是应当更多地依靠中央政府的转移支付和政策性银行的资金扶持。
中国新闻周刊：从调研情况来看，目前已经开展的PPP项目是否达到了预期效果？
魏加宁：我个人认为，从目前情况来看，离真正意义上的PPP模式还有一定的距离。
首先，从参与的社会资本角度，目前在各地推出的PPP项目中，作为“社会资本”参与PPP项目的代表方基本上还是中央国企、地方国企和融资平台，真正的纯民营资本实际上寥寥无几。
其次，从项目领域角度，在已推介的PPP项目中，绝大多数仍然是基础设施建设项目，而公共服务领域的项目比例相对较低。从国家发改委PPP项目库领域分布来看，在1043个项目中，公共服务领域的项目仅有266个，约占全部项目总量的26%。从财政部推广的首批30个PPP示范项目来看，涉及医疗、教育、养老、环保四大需求的PPP项目仅有3个(环境综合治理2个、医疗1个)，占比仅为10%。
再次，从项目规模的角度看，各级政府在筛选PPP项目时，存在重视大型项目，轻视小型项目的倾向。比如在东部某省PPP项目库中，158个项目的平均投资规模为21.4亿元，其中低于1亿元投资规模的项目有40个，占全部投资项目总数的25.32%，低于5000万元投资规模的项目有19个，占全部投资项目总数的12.03%；在西部某省，705个项目的平均投资规模为5.56亿元，其中低于1亿元投资规模的项目有273个，占全部投资项目总数的38.72%，低于5000万元投资规模的项目有166个，占全部投资项目总数的23.55%。
此外，无论是地方政府还是社会资本，在参与PPP项目时仍然将关注重点放在了项目的前期建设上，而对于PPP项目的后期运营则缺乏足够的兴趣。从地方政府来看，由于受到“稳增长”的压力，以及上级政府的任务摊派，因此只注重当前的短期效应，对于项目的建设施工给予了更多的关注。从社会资本来看，由于依然存在着“赚快钱”的心理，只想从前期的工程建设中尽快获得利润回报和现金流，而对于项目后期的运营和维护则不感兴趣，因此想方设法与地方政府签署回购协议或补贴协议，设法将后期运营风险转移给地方政府。
而更重要的是，我个人认为，PPP的本质在于通过地方政府和社会资本的合作，来增加公共产品和服务的供给，提高公共产品和服务的质量和效率，这就需要各级政府从各个方面来全方位推进治理体系改革和提高治理能力。
但是从目前情况看，大部分地方政府却仅仅把PPP模式视为一种新的融资模式，作为对地方融资平台的替代融资工具，而对于PPP在推动政府职能转变、改革政府治理体系、提高政府治理能力等方面的积极作用和重要意义缺乏足够的认识。只想“穿新鞋，走老路”，根本不想推进政府自身的改革。这就有可能使得PPP模式仅仅沦为一种融资方式，而非治理模式，从而在追求目标和实际意义上打了折扣。
还需官民双方共同努力
中国新闻周刊：造成这些问题的主要原因是什么？
魏加宁：从实地调研来看，我认为，当前在推进PPP过程中，地方政府和社会资本在追求目标上存在着严重错位。一方面，那些财政状况比较好的地方政府，对推进PPP项目的积极性不高，但恰恰是财政状况较好的地方政府，企业才敢与之进行合作搞PPP。另一方面，对于那些投资回报慢、回报率低的项目，地方政府才想采用PPP方式来吸引社会资本投资，而只有那些投资回报快、回报率高的项目，企业才会有积极性，因此双方之间存在着较大的距离。
另外，地方政府和社会资本在风险分布上也存在着严重的错位现象。在实际工作中，政府投资项目转为PPP项目之后，审批手续非但没有减少反而更加复杂了，能否获得批准的不确定性反而增大，严重影响了社会资本参与PPP项目的积极性。并且，PPP的核心原理是风险共担，但在推进PPP的实际工作中，无论是政府还是企业，双方都想在推进PPP的过程中将风险转嫁给对方，政府方面推进PPP的基本想法是减轻政府债务风险；而企业方面则谋求通过政府回购、财政补贴等方式对风险进行兜底。由于合作双方都不想承担任何风险，致使双方很难谈到一起。
此外，由于中央与地方事权划分不合理，一些PPP项目往往是由地方政府与社会资本进行合作，但是定价权却掌握在中央政府主管部门手中，中央政府的职能越位导致基层双方决策风险增大。
中国新闻周刊：在你看来，这种错位根源是什么？
魏加宁：从政府方面，确实存在着组织结构扭曲、基本理念缺失等问题。
首先，由于中央政府缺乏一套统一、高效的PPP组织管理架构，国家发改委和财政部都在试图主导PPP的推进工作，两部委频繁下达各自的红头文件，建立各自的PPP项目库，致使地方政府感到无所适从。比如在省级政府，有的地方由发改部门主导，有的地方由财政部门主导，还有的地方尚不知所措，从调研的多数省份来看是由财政系统主导。然而到了市级政府，PPP的领导工作又大多回到了发改系统。上下主管部门的不一致，造成了部门之间政策不一致，协调工作难度加大。
其次，PPP的基本理念强调“三大意识”，即：平等意识，法治意识和契约意识。然而，从平等意识来看，长期以来，政府对企业从来都是居高临下。目前，只有行政等级更高的国有企业(主要是央企)才有可能与地方政府进行较为平等的谈判和合作，而民营企业，甚至连地方国企在同地方政府谈判中都处于相对弱势的地位。从法治意识来看，由于地方政府的主要领导存在着换届问题，因此民营企业大多担心地方政府换届以后“人走茶凉”。所以，推进PPP需要的是法治保障，而不是某个领导人的许诺。从契约意识来看，由于长期实行计划经济，红头文件往往高于法律文件和契约合同。因此，地方政府常常以上级政府政策有变为理由而单方面终止合同或随意修改合同条款。
从社会资本方面，则存在着投资回报错配的问题。首先，在国有企业仍然大量存在于竞争性领域，继续与民争利、谋取暴利的情况下，试图让民间资本进入到薄利、微利甚至是无利可图的准公益性领域，纯属资本属性的严重错配，也是政府的一厢情愿，这恐怕是当前PPP推进效果不佳的最根本原因之一。
其次，随着经济增速不断下行，投资回报率也已经由高回报转向低回报，前期盈利性较好且现金流充沛的项目已经基本完成，但由于社会资本对于高回报的期待仍然停留在高速增长时期，故而对盈利空间不大、回收周期过长、经济效益较低的准公益性项目积极性不高。
再次，当前社会资本投资大多依靠银行借贷，然而在融资价格“双轨制”的情况下，民营企业融资的成本要明显高于国有企业，因此，把以往的政府投资转变为PPP项目，由民间资本进行融资时，融资成本就会出现不降反升的局面，导致民间资本积极性不高。
中国新闻周刊：在你看来，要解决这些问题，合作双方应当如何应对？
魏加宁：首先，中央政府要把握好“稳增长”与“防风险”之间的平衡。目前，发改部门着急推PPP为的是“稳增长”，财政部门着急推PPP为的是“防风险”。一个优先考虑的是分母，是GDP；一个优先考虑的是分子，是债务。推进PPP，一方面可以在减轻地方政府债务风险的同时，在一定程度上促进经济的长期发展；但是另一方面，如果在推进过程中操之过急，不顾实际情况自上而下去“逼婚”，尤其是如果政府依然控制着服务对象(比如说国有企业)和服务价格的话，就有可能形成新的隐性债务风险，对长期发展不利。
其次，地方政府要把握好投资者与老百姓之间的平衡，既要给投资者提供合理的盈利空间，又不能将成本过度转嫁给老百姓，在两者之间要达到合理的利益平衡，实现互利共赢。
再次，社会资本要把握好收益性和公益性之间的平衡，既要保证合理的投资回报，又不能试图谋取暴利从而影响到项目的公益性。
此外，作为最关键的一环，金融机构也要把握好传统模式与金融创新之间的平衡。金融机构既不能在原有的融资模式上固步自封，也不能盲目去搞所谓的“金融创新”而加大未来的风险；金融机构要积极稳妥地为各类PPP项目提供更加优质、更加便捷和更加安全的融资服务。
总而言之，我认为，首先，对PPP“稳增长”的作用不能期望过大，但是也要看到其对“促改革”的作用确实十分巨大，而且应当成为全面深化改革的重要突破口。其次，对PPP的短期作用也不能期望过大，但是也要看到PPP对经济长期发展的影响确实十分巨大，可以为经济的长期可持续发展打下良好基础。此外，对PPP的融资作用不能期望过大，但是也要看到，PPP对于推进政府治理现代化的作用确实十分巨大。因此，当前推进PPP，既不能急于求成，急功近利，也不能停滞不前，更不能知难而退。
