综合管廊收费“糊涂账”
文/《财经国家周刊》记者 于春美
收费机制不完善是困扰管廊建设城市的普遍难题。完善收费机制，关系到综合管廊的科学建设和有效使用。
据《财经国家周刊》记者了解，住房和城乡建设部正会同国家发改委研究制定城市地下综合管廊收费标准指导意见。眼下，综合管廊收费机制不完善是困扰管廊建设城市的普遍难题，它关系到建设运营及使用主体的责、权、利，关系到综合管廊能否真正实现科学建设和有效使用。
近期，记者对苏州、厦门、广州等城市的综合管廊建设运营及收费情况进行了调研。从调研情况看，大多数城市尚未建立管廊收费机制，个别城市即使进行了收费尝试，但仅够维持基本的维护费，很难收回投资成本。
除了长远的利国利民功效，在当下，综合管廊建设投资也被称为“稳增长”的“利器”。以每年建设8000公里和每公里造价1.2亿元估算，综合管廊每年可带动1万亿元投资。
但在业内人士看来，目前很多城市盯着综合管廊投资这块“肥肉”，“铆足了劲”向中央财政申请补贴支持，但对运营收费制度设计考虑不足，有“先建了再考虑运营”的心态，这或会给后续运营带来一系列问题。
融资、收费两头难
今年以来，综合管廊建设被提上重要议事日程。4月，包头、哈尔滨、苏州、厦门等10城市被确定为“综合管廊建设试点城市”。8月，国务院办公厅下发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(下称“《意见》”)，综合管廊由地方试点向全国铺开。
综合管廊建设热潮之下，各地动作频频。从记者调研的几个城市看，多数城市公布了综合管廊建设规划，有的城市已启动相关建设工作。在综合管廊建设中，融资难、协调难，是调研的几个城市反映的普遍难题。
此外，调研中还发现，很多城市尚停留在忙于考虑如何规划、如何建设，至于综合管廊建成后的运营收费问题，很多城市的思考并不足。
苏州是10个综合管廊试点城市之一。苏州市市容市政管理局相关人士对《财经国家周刊》记者表示，合理确定各类管线的入廊费用及管廊维护费用、争取央企性质管线权属单位对地方综合管廊建设的政策支持、制定促进管线权属单位积极入廊的配套政策规定，是目前亟待解决的几大问题。
事实上，苏州面临的难题，矛盾点便集中于管廊建设的运营收费机制尚未建立。
从全国目前情况看，前几年进行综合管廊建设的城市，大都是由政府财政兜底，缺少明确的收费政策。与苏州一样，综合管廊的收费机制建立，是很多管廊建设城市面临的新课题。
“先建成了，后续运营问题再说。”一位不愿具名的城市综合管廊建设人士坦言，这或许是目前大多数管廊建设城市的普遍心态。
在业内人士看来，尽管建设任务重，但收费机制这一综合管廊建设运营中的关键环节问题不解决，恐怕麻烦会在后续陆续爆发。
理不顺的管廊收费
国务院办公厅的《意见》明确，“综合管廊实行有偿使用，入廊管线单位向综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费”。但在具体操作执行中，建设和运营费用如何分摊，如何设计管廊收费的责、权、利，困扰着很多城市。
不仅对于综合管廊收费运营此前没有触及的城市，即便对于探索了多年综合管廊运营收费的城市，如何建立科学的收费机制，也是一件“头疼”的事情。
2013年，厦门在全国率先出台综合管廊管理办法，明确入廊管线使用费和管理维护费标准。其中，入廊费参照各管线直埋成本原则确定；日常维护费按占用管廊的空间比例分摊。
《财经国家周刊》记者了解，厦门最早建成并运营的未湖边水库片区综合管廊与集美新城片区综合管廊项目部分有收费，其中，涉及市财政投资项目的收费仍在协商处理中，涉及国家电网[微博]投资的收费尚未理顺。目前，所收取的管廊维护费不足以支撑两个项目的运营维护，仍需政府的财政补贴维持。
之所以综合管廊收费机制建立难，厦门市政园林局相关负责人对《财经国家周刊》记者表示，一是综合管廊建设成本大，但短期内经济效益低，按目前的收费标准，企业化运作存在一定困难；二是综合管廊运营维护成本较高，综合管廊是为30-70年的管线预留空间(结构使用寿命100年)，投用后较长一段时间内入廊率较低，现阶段收取的维护费无法满足综合管廊的运营维护要求；三是部分管线单位入廊意愿强烈，但对地下综合管廊的入廊费缴交较抵触。
作为全国运行管廊收费模式比较早的广州大学[微博]城综合管廊项目，其收费运营模式曾被多个城市考察学习。广州大学城投资经营管理有限公司通过与各管线单位签订管理公约和租用合同，约定各方权利、义务，按物价局核定的收费标准，向管线单位收取入廊费和日常维护费。
其中，管线入廊费参照各管线直埋成本的原则确定，对进驻综合管廊的管线单位一次性收取入廊费，按实际铺设长度计收；管廊日常维护费根据各类管线设计截面空间比例进行分摊。
“大学城综合管廊每年收取的日常维护费用约200万元，其中，约100万元用于人工费用，100万元用于综合管廊的水电费、维护费，基本可实现‘运营管理收支平衡’。但随着设备的老化和人工成本的增加，日常维护费用明显不足。”广州大学城综合管廊项目负责人说。
更为尴尬的是，对于广州大学城综合管廊而言，每年200万元的收费，仅够维持目前的一般运营，至于建设成本(3—4亿元)的收回则遥遥无期。
另据了解，因在管廊建设之初收费机制没有理顺，在管廊投运的头3-4年里，入廊管线单位对缴纳入廊费和日常维护费有抵触，经过数次沟通协调，甚至诉诸法院裁决，才最终理顺关系。
在管廊建设之初没有理顺收费机制，造成后续的一系列麻烦，广州大学城综合管廊曾经的教训，是当下只顾埋头建设，没有理顺收费机制的城市一个警示。
如何破题
大岳咨询有限公司总经理金永祥表示，国内综合管廊建设刚起步，运作体制和管理机制都处于探索阶段，从政策上讲，国家主张管廊建设运营收费，但收费的体制和机制建立是难题。
“具体是管廊运营方向入廊企业收费，企业再向用户收费，还是管廊运营方直接向用户收费？入廊企业是否愿意让出这一部分权力？如何确保费用收上来？目前从体制上还没有理顺。”金永祥说。
住房和城乡建设部一位不愿具名的内部人士表示，综合管廊的收费标准设计，总体原则是“谁受益，谁缴费”，内容涉及到入廊管线单位具体是买断还是出租管廊；另外一个关键点是“资金如何可回收”，即费用通过什么方式缴纳，以确保费用的有效收缴。在综合管廊运营管理中，可能会存在入廊管线单位欠费或延迟缴费问题，这类问题如何规避，是制度设计的关键。
中国城市规划协会地下管线专业委员会副主任吴绘忠认为，解决综合管廊的关键环节是对管廊性质的定位，它涉及投融资及投资回报问题。综合管廊有两大费用：一是入廊建设费，一是运营维护费。如果定位为公益性的，政府就要立法，每年拿出一定的预算；若果定位商业运作的话，就要弄清楚具体由谁来投资，各自的投资比例，若形不成循环的话，就会造成“半拉子”工程；如果定位为公益+商业，就要立法明确公益部分政府投多少，商业部分投多少。
对此，吴绘忠建议，公益+商业模式，政府投资至少占60%，商业部分占40%。
尽管综合管廊建设面临重重难题，但各地的探索创新并未停止。厦门在翔安新机场片区运用PPP模式，通过招标选择社会资本共同成立项目公司，负责投融资、建设、运营维护，项目公司通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。
为调动入廊管线单位的积极性，以及为后续运营收费管理提供方便，苏州市创新投融资模式，目前由城投公司牵头，与供电、水务、电信、移动、联通、江苏有线6家公司共同出资组建了苏州城市地下综合管廊开发有限公司，作为市区范围内地下综合管廊投资建设运营主要实施主体，被授予特许经营权25年。
苏州市一位不愿具名的业内人士对《财经国家周刊》记者表示，单纯由管廊单位建设运营，最终不一定符合管线单位的使用标准，管线单位可能以不符合管线使用标准为理由拒绝入廊，而成立合资公司，投资和收益共担，有利于调动管线单位的积极性，为后续的入廊谈判减少一系列的阻力。
有业内人士表示，管廊前期投资巨大，通过收取入廊费用，只能抵扣部分建设成本，缺口很大。建议吸引社会资本参与，在一定年限内(比如25年)，对社会投资每年按一定比例(如6%)由城市建设维护费补贴，保障社会投资的成本回收和适当回报率，一定年限后，管廊归政府所有。
