总理团队测评报告

　　“总理工作报告”：2014高难度，2015要担当

　　任期第二年，李克强在调控、改革、稳定中寻求平衡，2015年“经济下行压力还在加大，发展中深层次矛盾凸显，面临的困难可能还要大”。

　　本报记者 谭翊飞 北京报道

　　时间回到一年前。2014年3月底，“两会”结束后，李克强开始了外出考察，他的第一站选在了辽宁。这是他当选总理后第一次回到任职地考察。在沈阳远大集团，他对道路旁闻讯赶来的职工说，“七年以前，我离开辽宁，七年以后，我再次来到远大。”

　　离开远大集团后，他去了一家小额贷款公司和农业银行，金融领域是他这次考察的重点。临上车离开时，李克强特地回头叮嘱农行负责人，要求他服务好“三农”，加大对棚户区改造的支持。

　　《辽宁日报》对上述细节有详细的报道。李克强在辽宁时的搭档、辽宁省前省长陈政高和央行[微博]行长周小川都全程陪同考察。

　　随后，李克强来到内蒙，考察了赤峰市的一处棚户区，画面中，他钻进一间半地下室看望居民。2012年“两会”期间，李克强在和辽宁代表团交流时，提到自己去棚户区考察时甚至曾流泪。

　　这是李克强总理任期第二年的第一次考察。当时，中国经济再次回落，连续两个季度的下滑，增速只有7.36%，为五年来之最低。在考察前的两会记者会上，他坦陈，前一年工作最大的压力是应对经济下行的挑战。

　　他需要保证2013年下半年推出的稳增长政策得到落实，但是“财政和货币政策运用空间又很有限，宏观调控确实面临多难选择。”他力推的棚户区改造、铁路建设，都急需大量的资金。

　　这次考察对李克强的决策产生了什么影响，外界难以知晓。但是，他回到北京4天之后，他就主持召开了一次国务院常务会议，推出为棚改和铁路建设提供资金支持的重要举措。随后的两个月，各种被解读为“稳增长”的政策密集推出。这不仅仅影响了2014年的中国经济，甚至会影响未来数年。

　　任职一年之后，中国经济面临的挑战依旧，产能过剩问题尚未解决，房地产回调又突然来袭，来势凶猛。李克强需要平衡的目标太多，稳增长、防风险、调结构、保就业、控通胀、治污染，还要让经济增长“有后劲”。他在一年前的记者会上称，这是一项“高难度的工作”。

　　一年之后，宏观经济基本平稳，财税、金融和价格等核心领域改革也有推进，但却仍未完全定局。虽然诸多改革决策集中于深改或财经领导小组，但经济改革具体落实仍依赖于国务院系统。

　　“投资增长乏力，新的消费热点不多，国际市场没有大的起色……经济下行压力还在加大，发展中深层次矛盾凸显，今年面临的困难可能比去年还要大。”——这是2015年中央政府工作报告对经济前景的判断。新旧增长动力换挡、核心改革仍未定局，面对新的关口，李克强和他的团队准备好了吗？我国经济发展进入新常态，正处在爬坡过坎的“关口”，不深化改革和调整经济结构，就难以实现平稳健康发展。

　　1.四月风向标

　　李克强3月底从辽宁、内蒙考察回京后，中央政府各类稳增长的政策密集推出。从全年政策来看，2014年4月显得尤为重要。

　　——4月2日，国务院常务会议推出了两项重要的“稳增长”政策。一项为让开发性金融支持棚户区改造，这直接推动了国开行的住宅金融事业部的成立，和央行通过PSL定向支持的1万亿资金，开启了棚改新时代。月底，陈政高履新住建部党委书记，棚改力度继续加大；另一项为铁路投融资体制改革，铁路建设成为2014年和今年稳增长的重要一极。

　　——4月25日，中央政治局召开会议研究经济形势，这并不多见的举动，令外界热议。当天，定向降低存款准备金的政策正式实施，开启了李克强任内动用存准工具调控的先例，预言李克强“不刺激”经济的观点，也受到怀疑。此后，政策方向并未重大改变，直至年末降息。

　　——4月30日，部署外贸稳增长的措施。

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　　随后的5月和6月，李克强又分别推出重大水利工程建设和打造长江经济带的两大举措，令地方经济保持增长有了更具体领域和规划。

　　这些在4-6月推出的稳增长举措的督促、落实，贯穿了李克强2014年全年的工作。如，7月份，他前往湖南考察高铁施工情况；8月份，带领国务院重要部委官员考察铁总；9月份，在天津考察棚户区改造；11月，去水利部考察，了解重大水利工程建设进展。

　　据相关部委的统计，2014年铁路投资完成超过8000亿，棚户区改造投资则超过万亿，水利工程建设也有4千亿元以上的规模，这对2014年稳增长发挥了重要作用。

　　货币政策是否在4月份转向，在外界引起了激烈争论。2013年“620钱荒”之后，为了舒缓资金市场的紧张局面，央行动用许多新创设的调控工具，向市场注入流动性，如常备借贷便利(SLF)工具在6月份首次使用，短期流动性调节工具(SLO)从10月份开始使用。这些工具的使用，延缓了降准的时点。

　　但是，经济增速的下滑、市场资金面的紧张等因素，使得动用降准或降息工具成为广泛预期。

　　2014年4月份第一次定向降准，6月份再次使用这一政策。一些人士担忧中国又重回刺激经济的老路。这时，新华社连发三篇文章，论述改革和刺激的关系，将这段时间稳增长的措施定位为“微刺激”，认为不应当将微刺激和改革对立起来。

　　在稳增长政策的支持下，2014年二季度中国经济增速明显反弹，达到7.5%，环比增长1.9%。

　　不过，下行压力仍然巨大。

　　2.强势推进棚改

　　与2013年初明显不同，2014年初房地产的颓势陡然显现，并且成为拖累全年经济增速最重要的因素之一。

　　2014年 3月，房地产开发投资增速比上年底下滑3个百分点，下滑趋势愈加陡峭。

　　当时，杭州的个别楼盘降价正成为舆论关注的热点事件，在没有政府政策变化的情况下，楼市自动的价格调整行为引起了全国的关注。随后，其他一些地区的降价新闻也被广泛报道。对于降价浪潮，外界起初半信半疑，慢慢地，争论变成共识，即房地产开始了一个长周期的回调，而不仅仅是个案。

　　很少对房地产市场发表看法的李克强，在两会后的记者会上被问到房地产的问题。李克强回答这一问题时，首先谈到棚户区改造，再谈到公租房，最后才提到商品房市场——“对于合理的自住需求，也要有相应的政策支持，包括增加普通商品房供应。”

　　其实，当时房地产调整的根本原因是供给过剩，前几年的房地产开发投资积累了大量的库存需要消化。2014年的政府工作报告中也出现了“增加中小套型商品房和共有产权住房供应”的表述，但是2015年的政府工作报告这一表述已消失。

　　2014年上半年几个月，房地产新闻基本上是围绕各地政府偷偷摸摸地取消限购而展开，一旦被媒体曝光就马上否认。但是后来一些城市开始正式取消限购，住建部并没有表态。很快，除“北上广深”一线城市外，几乎所有的城市都取消了限购。

　　取消限购是第一波浪潮。许多城市取消限购后，房地产销售量并没有提升。于是，取消限贷的政策陆续出现，直至9月30日，央行、银监会联合出台《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》，外界称之为“930新政”。新政带来部分地区一段时间的销售回暖，土地市场也有所回温，但因为待售住房面积远远多于市场需求，第三波政策在各地陆续推出——财政补贴购房。

　　据国家统计局的数据，2014年，房地产开发投资累计的增速从年初的19.8%降低到年末的10.5%，几乎腰斩。其他与房地产相关的新开工面积、销售面积等指标也全面回落。2014年，全国的土地出让金收入也仅仅只增长了3.2%。

　　在930新政之后的次月，10月29日，李克强主持召开国务院常务会议，提出了针对房地产的政策方向：稳定住房消费。在2015年1月份的冬季达沃斯论坛，李克强回答提问时称，“房地产市场在一段时期内出现调整也是正常的。”

　　房地产开发投资的下跌，影响不仅仅是房地产，还包括上下游行业，如钢铁、水泥、平板玻璃、家居等诸多行业，对宏观经济影响巨大。

　　与商品房市场回调相比，棚户区改造则异常火热。

　　在当选总理后首次记者会上，李克强就承诺任内要改造1000万户以上各类棚户区。更为具体的目标，在2013年6月份的一次国务院常务会议确定：今后5年再改造城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户区1000万户，其中2013年改造304万户。

　　这次会议指出，棚户区改造具有多重功效，“既是重大民生工程，也是重大发展工程，可以有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设。”

　　不过，在7月4日国务院发布专门针对棚户区改造的23号文中，2013年的目标降低为232万户。

　　当时，媒体报道称，对棚改而言，最大的压力来自资金。此前，4月29日，陈政高被任命为住建部党组书记。6月26日，银监会批复国开行筹建住宅金融事业部。次日，陈政高正式被任命为住建部部长，外界普遍认为其将对棚户区改造带来巨大促进作用。

　　这需要资金支持。国开行的二季度工作会议披露了相关的情况，在二季度，国开行的棚户区改造贷款大大增加。其中，自4月2日国务院常务会议以来，发放了1949亿元，同比增长433%。

　　另一个消息更为惊人。根据国开行第二季度末相比一季度全行总资产突然增加1万亿的数据。外界认为，这是来自央行以一种新的方式提供的资金，以支持国开行的住宅金融事业部。此后，这一消息得到证实。经济学家刘煜辉[微博]则撰文分析称，“国开行某种程度成为了财政二部，央行为国开行提供PSL融资。”

　　2015年的中央政府工作报告提出，发挥好开发性金融、政策性金融在增加公共产品供给中的作用。外界分析认为，棚改获得资金支持的模式很可能会得到推广。

　　在获得资金支持后，棚户区改造的目标继续提升，2014年的目标为470万套以上，2015年则提升为580万套，增加110万套。

　　棚户区改造的概念也进一步拓展。在2014年8月4日国务院办公厅印发的《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》文件，棚户区改造已不仅仅是棚户区的问题，而且和“城镇化”、“城中村”结合起来，要求“扎实推进改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村”。

　　据住建部的统计，2014年末，商品房待售面积62169万平方米，比2013年末增加12874万平方米。不断增加的棚户区改造房屋和其他保障性住房，则进一步给市场带来压力。

　　3.“懒政”也是腐败

　　稳增长，仅仅靠重大工程建设和货币宽松并非足够。在“三期叠加”时期，经济发展仍然需要考虑长远动力，需要“提质增效”，使发展“有后劲”。

　　这主要体现在“调结构”过程中，这也是李克强任内的重心工作之一。通过对2014年全年40次国务院常务会议议题的分析，可以看出“调结构”的政策方向。

　　第一，大力拉动民间投资。无论是2014年初推出基础设施建设领域的示范项目，还是下半年财政部和发改委共同推动的PPP模式，两者的主旨均在于，通过吸引社会资本参与，弥补政府投资的不足。

　　第二，支持小微企业发展，鼓励大众创业，万众创新。通过为创业者提供从注册、融资到税收优惠等一些支持措施，促进这些小微业态的发展。李克强多次国内考察与这些活动相关，如天津、上海考察工商注册登记，在山东济南召开新登记企业座谈会，在深圳考察创客空间等等。

　　第三，促进新兴产业、新兴业态发展，挖掘新的消费热点。在40次常务会议议题中，涉及具体产业发展方面议题众多，具体产业则包括文化创意和设计服务、物流业、旅游业、保险业、云计算、快递业、服务外包产业等等。在5月份的常务会议还决定大幅增加国家创投引导资金，以促进新兴产业发展。另外，推动高端装备制造业走出去也是李克强2014年的重要工作，这主要体现在对外活动中。

　　通过“调结构”，这些以服务业为主的新兴业态、新消费需求获得了巨大的增长空间。在2014年固定资产投资增速排名前十的行业中，主要都是服务业。2014年，服务业增加值比重由46.9%提高到48.2%。同时，企业注册量井喷，就业问题得到缓解。

　　可是，这些新兴业态和动辄以千亿万亿计的重大项目投资对经济增长的拉动作用相比，几乎可以忽略不计。

　　而且，这些新兴业态的发展要求改革上层建筑，打破严格的行政管制体制。比如，拉动民间投资，就需要打破垄断体制，缩减投资核准目录；促进小微企业发展，就要改革工商注册登记制度；促进新兴产业发展，就要减少对这些产业严格的行政管制。在李克强的“三管齐下”的经验中，“调结构”其实和“简政放权”相辅相成。

　　但转变并不容易，尤其是对地方政府而言。部分施政者习惯了手握审批权，寻找投资项目，拉动经济增长。这些难以对增长带来显而易见好处的产业，不是地方政府关注的重点。随着反腐的深入，地方政府在促进经济发展上，宁愿不作为。

　　为此，国务院曾两次派出督查组赴各地督查政策落实情况。在10月份的一次会议上，李克强曾痛斥地方政府的不作为，他说，“尸位素餐本身就是腐败，不作为的‘懒政’也是腐败！”在2015年的政府工作报告中，李克强再次批评部分地方，极为少见。

　　政府职能转变问题显得尤为突出，但是仅仅依靠中央政府的督促，显然不够，也不可能。这需要进一步改革中央和地方的事权划分，建立公正高效的法治体系，赋予地方民众监督地方政府的权利。

　　在2015年的政府工作报告中，李克强要求取消所有的非行政许可审批。但如何巩固简政放权的成果，并保证这些政策落地不走样，这是2015年对李克强的考验。

　　4.高难度改革平衡

　　2014年是落实十八届三中全会改革决定的“深改元年”。2014年初，中央新成立了全面深化改革领导小组(以下简称深改组)，习近平任组长，李克强等担任副组长。

　　改革的新机构建立后，改革并非马上加速。2014年，深改组总共召开了8次会议，但上半年只有3次。

　　而且，许多在深改组审议的方案，还需要在中央政治局进一步审议。如财税改革、户籍改革、央企负责人薪酬改革、考试招生制度等改革方案均是先在深改组会议审议，然后再在中央政治局会议审议后，最终获得通过。

　　这些改革方案通过后，大部分仍有赖于国务院系统的执行。在2015年的政府工作报告中，李克强对2014年全年的改革工作进行了总结，与2013年一样，去年的改革重头戏仍然是“简政放权、放管结合”。其次，在财税、金融和价格等重点领域的改革得到扎实推进。

　　但是这些改革均未定局。在财税领域，2014年的成绩主要体现在预算、税制和转移支付方面。李克强在《求是》杂志上的署名文章中还提出了财税改革的另一个重要事项：划分事权和支出责任。他专门提到了2013年在黑龙江“两大平原”开展的现代农业综合配套改革试验，并称要将这一经验推广到全国。但这方面的改革在2014年进展较小，2015年或会得到更大力度推进。

　　在金融领域，放宽了市场准入，民营银行获准筹建，存款保险制度得以建立，但是利率市场化仍差关键的一步——放开存款利率。在上述文章中，李克强称，“利率市场化是一个系统工程，单兵突进式的改革难以成功，需要与相关方面改革协调推进。”

　　在金融和财税领域，从某种意义上看，2014年的主要工作都是在“防风险”。在金融领域，央行连续发文，打击银行的非标资金，使之进入政策监管轨道。在财税领域，力推地方预算改革，允许地方政府发债，限制地方融资平台乱融资。两者的思路较为一致：开明渠，堵暗道。

　　这些改革的难度都非同一般，尤其是在地方债领域。地方政府的融资行为一旦受到抑制，很可能会影响到地方投资的积极性，进一步拖累经济增长。

　　李克强2015年的政府工作报告对过去一年改革的回顾中，没有提及国企改革和农村土地制度改革。2014年，地方的国企改革方案陆续出台，但是中央的改革方案至今未能推出。李克强在参加政协界别讨论时，则称国企国资是今年改革重点。第七次深改组会议审议了农村土地制度试点改革的方案，但目前仍停留在试点层面，短期内难以全国铺开。

　　按照改革规划，2015年，上述财税、金融、价格、国企等核心领域的改革会继续推进，但难度也会更大，因为改革真正进入了深水区。一些改革短期还会影响经济增长，加大经济波动风险，但是对长远的可持续发展较为有利。

　　按照国务院发展研究中心的测算，拉动中国经济增长的三驾马车中，出口的调整已基本到位，投资的下调有望在近两年内完成，而因为收入增长将会放缓，消费增长还有一定的回落空间。据此测算，GDP增速在2016年可能会调整到基本与潜在增速均衡水平持平的6%-6.5%。这时，中国经济会呈现一种新的稳态。

　　(本报记者吴燕雨、杨志锦、樊殿华、张晓玲对此文亦有贡献。)