2015：酝酿大规划

　　编者按 进入2015年，各地区各部门都在认真考虑“十三五”规划的制定问题。为满足这一需要，本刊本栏目从本期开始，开设“大规划系列”，专题研讨制定“十三五”规划的设想与思路，发表相关的对策建议。作为此系列的第一篇，作者提出2015年要酝酿大规划的建议，具有启发性，希望能够得到读者共鸣，引来内容更充实的文章。

　　承前启后的历史使命，要求以新思路和大气魄，研究制定“十三五”规划

　　文/刘慧勇

　　即将到来的“十三五”规划期，在我国社会经济发展长河中，承前启后，继往开来，具有非凡意义。为实现这一规划期应当担负的重大使命，需要以新思路，精心做大规划。这样的大规划，理应于2015年酝酿成熟，发挥应有的前期指导作用。这意味着，对于确定我国社会经济发展走向来说，2015理应是非凡的一年。

　　既圆满收官 又布局未来

　　“十三五”规划期的最后一年，即2020年，是此前我国多项中长期社会经济发展规划的截止年份。接下来的2021年，自然是未来新一轮中长期规划的起点。因而，历史赋予“十三五”规划以双重任务，既要为此前的中长期规划圆满收官，又必须面向未来，为实现下一轮新的中长期规划，做好铺垫。

　　当今世界，科技进步日新月异，图像传播高度保真，毫秒即至，全球化进程明显提速，任何角落、任何方面的肮脏与落后，都将遭受质疑。因此，我们面对的未来，洒满阳光，包括偏远山区的幼童，人人都拥有进入新时代的机会和权利。在此大背景下，仔细对比“十三五”的上述双重任务，不难理解，相对而言，布局未来、做好铺垫比圆满收官更为重要。

　　在本刊今年1期《“十三五”：为永续发展夯实基础》一文中，刘洁强调制定“十三五”规划必须向前看，谋求永续发展，笔者对此完全赞同，感觉提法非常好。制定“十三五”规划一定要摆脱GDP增速下降带来的消极心理影响，不是简单被动地设法谋求稳增长，而是要跳出增长率局限，振奋精神，以人为本，讲求实效，放眼未来，以勇追先进的大气魄，制定继往开来的“十三五”大规划。

　　以人为本，讲求实效，放眼未来，勇追先进，就是要争取缩小国内与国际两个领域内的差距。首先，要下决心，大力缩小国内的城乡差距，这是第一要务。以大气魄制定“十三五”规划，要敢于提出在今后20~30年内，使乡村人均收入增幅显著高于城镇人均收入增幅，实现城乡人均收入大致相等的战略目标，让“乡下人”的称谓，永远成为历史陈词。在早已习惯城贵乡贱的人们眼里，这个目标或许属于非分之想。但社会在发展，时代在变迁，全世界至今究竟还剩几个城乡人均收入差距超过3倍的国家呢？即使回过头去看古代，纵观整个人类历史，古今中外恐怕也鲜有先例。因此，城乡居民之间的这种巨大差距是不可容忍的，必须尽快改变，各个发展目标一定要纳入到“十三五”规划中来。

　　其次，要加快缩小我国与发达国家之间的人民生活差距。其实，我国人民与发达国家居民之间的实际生活差距，主要表现在乡村，城市次之。如果单看城市，有城市户口的我国大城市居民的实际生活，除了交通堵塞、空气污染、自来水质量标准和独栋住房占比偏低之外，其他方面的差距并不悬殊。因而，缩小与发达国家之间的差距，关键在于缩小国内的城乡差距。真正消除了城乡差距，与发达国家之间的差距也就不难消除了。

　　应当重点规划的几个领域

　　为实现上述“两个缩小”的战略目标，制定“十三五”规划，需要重点突出以下几个领域，不仅要规划出明确发展方向，还应当拿出切实可行的贯彻措施。只要这些方面真正上去了，人民普遍得到实惠，GDP增长率无论高低，都是千秋业绩。

　　(一)加强社会保障，提高国民福利。如果完全从生产劳动角度，主要依靠发展农业生产和增加农民进城务工机会，来提高乡村人均收入，那么，由于物质生产的增速毕竟有限，在“十三五”规划的5年时间里，并没有切实把握能够大幅度缩小城乡人均收入差距。因而有必要考虑其他辅助措施。现实有效的社会辅助措施，是由中央财政通过发行特别国债筹资，依据乡下人与城里人平等的原则，在社保方面消除对乡下人的歧视，给予乡村居民与城镇居民完全同等的社会保障和国民福利。只要下决心这样做，就能够在“十三五”期间内，首先消除城乡低保人群之间的收入差距，为彻底拉平城乡整体人均收入，奠定坚实基础。

　　(二)加强国土整治，保护生态环境。空气污染，江湖污染，土壤污染，严重的污染问题，带来繁重的治污任务。污染对全民族的实际损害，不亚于大规模的外国入侵。因此，必须向各类污染宣战，立即开始加大国土整治和生态环境保护力度，这是举国上下早已形成的共识。制定“十三五”规划，需要各地区和每个产业都把治理污染、保护环境、整治国土、建设美丽中国的任务摆在首位，提出强有力措施，切实加以实施。

　　(三)建设新型乡村，推动都市改造。乡村建设的实际作用和巨大影响，不限于乡村本身，而是决定着整个国家的面貌。无论城市的楼房建多高，如果广大乡村的面貌不改变，中国在世界上就永远是一个贫穷落后的国度。更确切地说，如果贫困乡村的落后面貌得不到改变，其他地方越繁荣，反而表明这个国家的公共政策十分落后，各级政府官员及其选民们严重缺乏应有的公共政策意识，甚至可以说整个民族缺少同情心，公共道德很低。仅仅为了证明我们还是个具有平等意识和富有同情心的民族，就有必要把大规模新乡村建设纳入“十三五”规划，启动消灭贫困乡工程。

　　从全国范围看，经济开发区过多，居民住宅区过密，是很多城市的通病。开发区过多，大量浪费宝贵土地；居民区过密，人拥挤，不宜居。造成这些问题的原因很多，其中最主要的有3点。一是税收制度重商贸环节轻消费环节，促使地方政府大办开发区。二是城乡土地制度不合理，法律禁止市民到郊区购地建房。三是城市郊区的交通与供排水设施落后，客观上妨碍市民移居郊区。由此形成的城市居住格局，不符合人性化的未来发展方向，晚改不如早改。因此，建议在制定“十三五”规划工作中，将都市改造问题纳入议程。

　　(四)发展国民教育，完善基础设施。社会以人为本，人的素质越高，国家越发达，社会越和谐。提高人的素质的重要途径之一，是发展国民教育。展望未来，在发展国民教育方面，我国面临双重任务。一方面，要加快普及12年义务教育，稳步提高大专院校升学率，从学历上提高全体国民的平均受教育程度。另一方面，要改革教育制度和教学方法，切实提高从小学到大学和研究生阶段的各级教育水平。

　　尽管改革开放以来我国显著加快了基础设施建设，但直到目前，我国还有很多地方没有修通铁路或公路，不少城市的公共场所缺少饮用水设施，文体与医疗卫生设施也显不足。制定“十三五”规划，各地都需要进一步完善公共基础设施建设，为普遍提高全民福祉提供坚实的物质基础。

　　(五)促进科技创新，扶持新兴产业。改革开发以来，我国科技创新与新兴产业发展明显加快，为国民经济登上新台阶作出巨大贡献。从全球范围看，科学技术进步还在进一步加快，新兴产业如雨后春笋般蓬勃发展，任何国家和地区稍有懈怠，都会落后于世界潮流，失去竞争力。在这样的形势下，制定“十三五”规划，当然不可忽视科技创新与新兴产业发展问题，各地区和各产业主管部门，都需提出适合自己情况的促进科技创新、扶持新兴产业的具体措施。

　　需要配套的财政金融政策

　　落实上述规划，需要有足够的资金。只要资金充足，上述各种事情都不难办到。目前我国社会资金充裕，外汇储备数额巨大，看总量，资金不少。问题在于手中有钱的人，多数不愿意出钱办上述事情，而有责任办这些事情的各级政府，却缺少所需资金。这是一个资金余缺错位的矛盾。解决这种矛盾，需要改革财政金融体制，优化财政金融政策。在这方面，“十三五”规划需要在思路上有大突破，实践中迈出大步伐。

　　(一)改革财政体制，优化财政政策。财政筹集资金，从大的方面看，无非4条途径。一是征税，二是借债，三是变卖或出租资产，四是政企合股。四者相比，在社会资金充裕的当前情况下，借债最为便利，实际成本最低，对社会其他活动主体的消极影响最小。存在的唯一弱点，是不易被理论界和舆论媒体充分理解，往往遭受不应有的质疑和谴责。

　　“十三五”启动大规划，需要在财政理论上有大突破，以科学方法观察世界主要国家的公债发展史，从中总结出经得住历史时间检验的公债理论。发达国家数百年的实践表明：公债余额趋于增长，旧公债是用新公债偿还的，财政在税收之外利用巨额公债资金，是发达国家之所以能够发达的重要原因之一。借鉴发达国家的长期历史经验，我国在“十三五”规划期间及其之后的30?50年内，需要特别注意发挥公债的应有作用，敢于大胆通过发行公债，筹集足够的资金，办好各类必须办的公益事业，兴建各种应该建设的公共工程。

　　(二)改革金融体制，完善金融政策。金融的重要职能，就是调剂资金余缺，因而是化解上述资金余缺错位矛盾的特效良药。为了更好发挥金融的资金融通作用，在“十三五”规划期间，需要充分利用网络工具，重点在发展直接融资方面，加大改革力度，加快发展速度，大幅度提高直接金融的占比。在间接金融方面，应当把废除项目资本金最低比例要求，作为“十三五”期间的一项改革重点。

　　世界上发展时间最长、经验最丰富、运作最成熟的直接融资方式，是债券融资。但时至今日，我国的企业债券融资占比很低，应当在“十三五”期间，尽快消除企业债券发行行政审批的瓶颈制约，充分发挥市场机制的调节作用，积极促进债市发展。与此同时，股权融资与产权交易也需要朝向多层化、多场所的方向加速发展，这已经成为金融业内的共识。此外，1995年颁发的《票据法》，20年过去了，需要适当修改，为了与国际接轨，应当赋予企业签发商业本票的权利。与此相应，中央银行有必要考虑公布给予票据再贴现资格的企业名单，促进票据市场更健康、更快速地发展。