2.4万亿农村集体资产迎清查 正拟产权流转交易文件
清查2.4万亿农村集体资产 中农办正拟定产权流转交易文件
余寒
数万亿的农村集体资产正在迎来全新的管理方式。
12月14日，国务院发展研究中心农村经济研究部原部长徐小青告诉经济观察报，农村集体产权制度改革是当下农村工作的重点，农村土地方面的改革将在集体产权制度改革框架下进行。
长期以来，我国农村集体资产产权不清，权责不明等问题为农村各要素平等进入市场增设障碍。在十八届三中全会制定的336项改革措施中，其中涉及农业的改革内容超过50项，涉及土改、经营体制、投资体制改革等十个方面。
在农村集体产权改革中，土地作为最重要的资产一直是改革争议的焦点。农村土地上的权力有哪些？如何确权？又如何赋予农民更多的财产性权力？这些问题将在全新的农村集体产权制度框架中给予解答。
经济观察报获悉，由中央农村工作领导小组办公室(以下简称“中农办”)牵头制定《关于引导农村集体产权流转交易市场健康发展的指导意见》正在征求相关意见，等待会签。
这是中国农村集体产权制度改革系列方案中的一份重要文件。据了解，今年以来相关部门已经多次召开会议，对农村集体产权制度改革的总体框架进行研究，并设计了一系列改革方案，其中，由农业部牵头制定的《有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案》和《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》均已正式印发。
“确员”和“确资”
在农村集体产权制度改革进程中，确定农村集体成员和农村集体资产总量是首要工作。农业部农村经营管理司副司长黄延信在2014农村集体产权制度改革暨北京城郊经济年会上说，“我觉得搞集体资产管理的同志应该搞清楚，接下来的工作是要确员。现在确员有试点的问题，有具体办法，这个要交给群众，接下来是要资产量化”。
据了解，目前的总体思路是，将集体资产折股量化到集体经济组织，农民按照股份享受集体资产收益，而农村集体产权的主体则按照成员权的思路来界定。
根据农业部统计，截至2013年年底，全国农村集体经济账面资产总额达到2.4万亿。已经启动的农村集体产权制度改革将为这2.4万亿资产确立新的规则。
清产核资的工作还在继续。据北京市农研中心消息，北京市曾耗费一年的时间进行清产核资，业内将此称为清产核资年，而在清产核资年之后，还有土地资源清查年、经济合同清理年。北京市农研中心主任郭光磊说，“通过三年的努力，把我们集体经济组织到底有什么弄清楚了”。根据北京市农研中心的调查数据，北京市共有320万农村集体经济组织成员，5400万的账面净资产，1200平方公里的农村集体建设用地，8000万平米的农村租赁房。
这不是一项简单的工程，中国农村碎片化的生产方式，依靠血缘、地缘维系的组织方式，以及在长期城镇化进程中人员、资产的不断流动，为统计工作带来难度。如北京市已经完成清查的地区并不多，而即便是拥有充足人力、物力的北京，仍有部分农村资产无法计算。郭光磊说，其他的一些资产我们做了财产登记，但因为现在不能流通，无法进行计价。
12月14日，中农办副主任韩俊说，搞清楚农村集体产权的主体是谁，之后的问题就是确权，农村集体产权改革的核心是确权扩能，还权于民，“不是先通过立法确定法人，我们主要做的不是这项工作，而是要把集体成员找出来，要把集体产权界定给这些成员”。
确权赋能
为赋予农民更多财产权利，农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”的思路已经写入中央政府发布的所有涉农文件中。
发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权成为改革方向。
韩俊认为，应该通过农村土地三权分离的方式，在坚持农村土地集体所有的前提下，把产权界定清晰，“承包权和经营权进一步分开，这是我们在理论上的一个很大的创新”。
韩俊进一步解释，“我们应该按照法学界的成员权的思路对集体产权进行界定，来改造农村的集体产权制度。土地承包权是成员权的底线，成员以外的人不能承包土地，但可以租赁。而土地经营权可以拿出来抵押、买卖”。
然而，确权扩能、还权于民在具体操作层面仍存在矛盾，实践中宅基地使用权的抵押比承包地的抵押更受银行欢迎。目前，重庆已经走在了改革前端，在全市范围内开展三权抵押，将土地承包经营权、林权及宅基地使用权确定为农民财产权，允许抵押融资，以期达到盘活土地资产，为农村、农业发展注入资金的目的。“现在改革都走在了理论前面，我们相关的政策制定要跟上，相关法律的修改也需要跟上，这些实验需要得到法律的授权”，韩俊说，“比如在苏州、北京、东莞这些地方的农村集体经营性建设用地的抵押需求是很大的。”
由国土资源部操刀的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》已经通过了12月2日中央全面深化改革领导小组第七次会议审议。
中国土地学会副理事长黄小虎告诉经济观察报，地方上早就有了实践，现在试点的意义在于让各地的做法合法化。
中央深改组第七次会议指出，要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。
还权于民
据了解，股份合作制将成为改制后农村集体经济的主要形式。在江苏苏州，农村集体产权制度改革已基本完成，通过对集体资产的产权量化、折股到人、按股分红，2013年，全市农村集体总资产达1350亿元，村均收入650万元，持股农民比例达96%，同时，农民股可以通过银行抵押获得贷款。不过，在股权尚未界定的中国大部分农村地区，还没有股权抵押条件。
全国人大常委会法制工作委员会民法室主任姚红提出了一个疑问，“允许向金融机构进行抵押会出现一个问题，如果农民还不了贷款，金融机构要变现这块土地，变现给谁？如果变现给集体经济组织内部，他的价格一定不会高，但如果变现到外部，会不会产生土地性质的改变？”姚红曾参与了中国《物权法》的起草，目前正在研究如何根据现实变革完善法律制度。
现实变革中的经验总结极为重要。由农业部安排的农村改革试验已经进入第四个年头，12月1日，农业部会同中央农办、中组部等单位下发了《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》，批复全国34个县市成为第二批次试验区，并增加了新的实验任务，其中包括深化农村土地制度改革、完善农业支持保护体系、建立现代农村金融制度、深化农村集体产权制度改革、改善乡村治理机制等内容。
作为全国首批农村改革试验区的上海市闽行区，早在2011年便启动了农村集体产权制度改革。从上海市的实践来看，农村集体产权制度改革归纳了两条政策底线，第一是防止内部人私并侵占集体资产，第二是防止外部人控制侵吞集体资产。“土地产权制度的改革跟农村集体经济组织制度跟村民委员会制度等的改革是密不可分的”，韩俊说，“对承包经营权、宅基地使用权、股权的转让需要有所限制”。
值得注意的是，即便明确农村集体成员，完成农村集体资产的清产核资，农村集体资产的管理问题依然面临挑战。按照完善集体经济内部治理结构的要求，个人和集体的关系将被改变，农村集体经济组织或村委会将作为农村集体产权的行使主体而存在，农民则是股东。
韩俊说，“我们要建立一个完善的内部治理结构，这个治理结构和公司的内部治理结构是一样的，村委会主任，集体经济组织的理事长只是经营人员，政府不能代表农民做主，只要把股东代表大会建立起来，将来还可以有经理人员，按照这样的思路，我们的农村集体产权制度改革就可以形成更多共识”。
而这涉及到一系列法律的调整。黄延信说，“我认为《民法通则》、《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《担保法》等涉及农民财产权利的法律法规都需要修改。”
黄小虎认为，改革之难并非修改法律条款上的几句话就可以，“最根本的问题，在于我国土地管理部门又承担着经营土地的职能，使得地方政府严重依赖土地财政，而农民不能分享被征收土地的增值收益”。
黄小虎希望下一次机构改革，能分离政府部门对土地的经营权和管理权。“比如广东的三旧改造，政府更多就是制定规划、进行监督，70%的资金是社会资金，政府职能变了，就是个裁判员”，黄小虎说，“其实把广东的三旧改造经验总结一下，下一步经验就有了。”
