国务院启动大规模价改 大部分政府定价产品将回归市场

　　从现在到2015年上半年，新一轮价改开始闯关

　　于华鹏 温鈊 降蕴彰

　　最快也许只到2015年下半年，医药公司就会看到，政府除了对很少一部分由政府采购的医药进行定价外，其余的大部分药品都将被放开价格管制，改变为市场调节价管理，由生产经营单位自主定价。

　　那些不断在完工并开通运行的高铁的票价，也将采取更为灵活的定价措施，尤其是货运价格，它将在很大程度上，由投资方按照政府确定的原则，享有一定的定价权。

　　还有那些奔跑在高速公路上的长途汽车运费、那些自来水、天然气、以及电力等资源产品的价格，都将变得更加灵敏，一成不变的政府定价将成为过去。甚至连农产品，政府都不再公布其最低收购价了。

　　但是对于绝大多数普通老百姓而言，他们可能暂时不会感受到这些产品定价方法的变化。因为，从现在开始到2015年上半年进行的一系列价格改革，将尽量避免造成对居民生活带来影响。

　　这将会是一场自1988年价格闯关以来，中国最大规模的价格改革。以2014年11月15日召开的国务院常务会议为起点，一直到2015年上半年，中国将展开对电力、天然气、石油、交通、环保、医药等大多数目前还存在政府定价的产品的一系列价改。

　　11月18日，经济观察报从权威部门获悉，自启动简政放权改革、财税体制改革等多项重大改革后，中国国务院已经决定正式启动价格改革。

　　价改“路线图”

　　“国务院常务会议部署价格改革，令人忆及1988年的价格闯关，真是此一时彼一时。”面对新一轮的价格改革，姜绍俊有些感慨。

　　姜是能源部的经济调节司司长，能源部成立的那一年，正是1988年，面对那一场“抢购风”，他仍心有余悸。

　　不过，对于新一轮价格改革再一次面临“闯关”，姜却认为，两者的时机和改革基础都已发生很大变化。

　　正如他所说，这一次价格改革触碰的，或将是价格改革最后的桥头堡，这一次，将会如何“闯关”，国务院和地方政府将如何部署？

　　11月18日，国家发改委相关人士对经济观察报说，“这次价格改革，涉及面非常广，不仅仅是能源资源领域，凡是能够交给市场的，统统交给市场。”

　　此前，价格改革已经在一些领域里悄然启动。今年6月，国家发改委宣布，在新疆、内蒙古和东北地区先后开展了棉花和大豆目标价格试点。这些试点的具体做法是将最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变。国家发改委相关人士说，明年，在条件和时机成熟时还会进一步推广。

　　铁路货运价格的堡垒也已经开始松动。今年4月1日，国家发改委宣布：包神铁路货物运价由政府定价改为政府指导价，设运价上浮上限，取消下浮下限。同时，准池铁路开通运营后，货物运价实行市场调节，由铁路运输企业与用户、投资方协商确定具体运价水平。

　　当时，一些券商评价说，准池铁路所实行的定价权完全放开，是中国铁路改革含金量最高的一步。

　　11月20日晚间，经济观察报从接近上海发改委人士处获悉，上海发改委对药品价格管制已经开始松动，首先是政府定价范围之外的药品价格将改变为市场调节价管理，由生产经营单位自主定价。这标志着近日热议的药价改革在上海已经破冰。

　　经济观察报从国务院相关部门获悉，本轮价格改革的主要思路，就是十八届三中全会确定的，凡是能由市场决定的价格一律交给市场，政府不进行不当干预，原则是态度坚决、步子要稳、有序推进；能放开的坚决放开，但是同时要防止出现价格叠加效应。

　　据了解，这一轮改革主要涉及水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，但本轮价格改革原则上不预设改革排序。知情人士说，因为很多领域都是要改的，因此，哪个改革政策准备成熟就优先推哪个。

　　经济观察报综合国务院相关部门采访得知，整体看，此次价格改革的核心包括两个部分，一是具体能源资源产品的价格改革，二是相关配套改革，这些改革涉及到一些财政配套、价格异常波动干预配套以及加强监管等方面，这两个部分，贯穿此轮改革始终，同步协调推进。“本轮改革的一个大前提，就是在不影响民生，也就是不影响居民基本生活的条件下，坚决果断抓住时机推进各项改革。”上述知情人士称，改革过程中，绝大多数的价格改革是不涉及普通居民类的，“比如，天然气价格改革，涉及居民用天然气的，慎重推进，再明确一点说，本轮价格改革，不涉及基本公共服务领域，价格改革更多涉及非居民领域，对普通百姓生活不会造成负担。”

　　在该人士看来，本轮价格改革首要目的是要让价格波动反映市场供求关系，推进市场再造，激活更多社会资本投资能源资源和环保产业，创造更好的产品服务。

　　不过，这并不意味着，政府将全面放开一些资源产品和公共产品的政府定价。国家发改委人士表示，“在本次改革过程中，将由政府制定定价规则，由市场形成价格，引入竞争机制，放开门槛，防止不正当竞争和垄断，同时政府还将建立价格异动机制，加强事中事后监管。”

　　药价、电价双“突破”

　　“能源产品价格改革是本轮价格改革首先要取得突破的，尤其是电力和天然气，改革的基本共识是，管住中间，放开两头，这是一个大的原则，具体改起来，还需要很多具体的政策来配套推进。”国家发改委人士表示。

　　其实，从今年11月份开始，这种信号已经密集体现，一方面，11月4日，国家发改委《关于深圳市开展输配电价改革试点的通知》及试点方案，深圳开始进行输配电价改革试点。仅仅半个月后，国务院办公厅全文发布《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》，首次通过“战略”计划的形式，详细阐述了能源价格改革的路径和目标以及时间表。

　　按照该计划，将在6年内推进石油、天然气、电力等领域价格改革，有序放开竞争性环节价格，天然气井口价格及销售价格、上网电价和销售电价由市场形成，输配电价和油气管输价格由政府定价。

　　对于能源价格改革的深化重点领域和关键环节改革，“计划”指出，将重点推进电网、油气管网建设运营体制改革，明确电网和油气管网功能定位，逐步建立公平接入、供需导向、可靠灵活的电力和油气输送网络，加快电力体制改革步伐，推动供求双方直接交易，构建竞争性电力交易市场。“能源价改连串的信息释放了一个信号，就是发电和输配电将会一并改革，也就是说，年底推出电力体制改革方案最终会同时部署和安排两者的推进，不是单项的输配电试点的推进，输配电价要有形成机制，上网电价也要有形成机制，销售电价也要配套形成机制，从试点推向全面。”姜绍俊对经济观察报表示。

　　另一个突破口将来自药价。一位卫生计生委人士对经济观察报表示，年底前将放开基本药物价格，而且上海已经发布文件将放开非政府定价价格，已经破冰。

　　目前，药品定价方式有两种，一个是政府定价，一个是市场定价，政府定价又分两种，一个是政府指导价，另一个是政府定价，基本药物是政府指导价，政府采购的都是政府定价。“完全由市场决定的未来应该是非处方药，处方药和医保类药品可能还是要有约束，目前不知道具体放开细则，但会有几个方面，一个是医保部门约束医院，医院自主来选择，第二个就是医保部门直接去约束医保品种，定医保的支付标准或者价格。”一位医药协会的人士对经济观察报表示，“先从基本药物推，这部分药品都比较便宜，竞争比较激烈，放开的话影响不大，再延伸是非基本药物，其实放开了问题不大，目前各省招标都有杀价的情况。”“水、交通、环保等领域的价格改革会逐步推进，整体是要建立资源节约、市场决定的市场再造机制。”前述发改委人士表示，“交通领域主要是铁路和公路，现在一些铁路已经开始在进行价格改革的试验了，现在主要是在货运方面，其实未来在客运方面也是要放开的，环保领域，要通过改革，促进由市场主导的产业形成和发展。”

　　对此，中国社会科学院工业经济研究所党组书记、副所长史丹在接受经济观察报记者采访时也表示，“选择能源价格改革作为突破，是因为能源价格对经济发展影响太大，基础产品都有需求，现在要继续推进，所以要着力解决，现在电价油价气价都有政府定价，环保产品形成合理的价格机制，公共性产品，要让消费者承担得起，至于推动环保产品的价格改革，要理解为广义的环保价格进行改革，不仅包括现有的排污费价格，而且包括相关的资源保护和环境治理以及生态补偿、水资源有偿使用的价格，比如脱硫、脱硝价格和CCS(碳捕捉和封存)的价格等。”

　　最后的“桥头堡”

　　所谓价格改革，就是将此前的计划经济的价格体系和价格管理体制向着市场经济的价格体系和价格管理体制转换。

　　中国的价格改革从1978年党的十一届三中全会以来，一直在不断推进，从1984年之前的试点，到1988年之前的铺开，再此后开始进入深化改革的阶段，改革的重点也从“调整价格结构”、“转换价格形成机制”、“建立和改善价格宏观调控体系”、“建立市场价格体制”逐步过渡到“更大程度让市场定价”。

　　而这也说明，目前的价格改革已经开始攻坚最后的“桥头堡”。

　　以资源品价格改革为例，目前除了电价以外，基本上都已经不同程度放开，像煤炭价格取消了双轨制，成品油也调整了价格形成机制，电价改革和气价也在酝酿和出台过程中。

　　在史丹看来，下一步将是深化改革的攻坚战。“直接取消价格管制，价格由政府供需关系决定，现在的价格体制对市场本身有要求，企业竞争不充分，但是交易是充分的，这就要求企业能够自由进入和退出市场，才能保证行业的优胜劣汰，才有行业发展的动力。”

　　“这次改革的逻辑或者说核心，就是国家要改变一些行业的现状，必须从价格改革入手，可以说这次改革是看到抓到了核心，就是价格改革。”史丹表示，“最后的壁垒就是非市场的价格，体现在价格上就是定价权，政府应该把定价权放开，变成监管，比如粮食现在是最低收购价，政府其实有最高限价就可以了，能源产品也是，需要设置天花板，只要监管价格是否合理就行，像此前推广的大用户直购电，根本无法体现节能减排，而成了高耗能产业价格优惠的渠道。”

　　姜绍俊则担心，电价放开后会不会形成涨价的信号？他说，“这是核心的问题，万一收不住怎么办？所以对于电价改革而言，最后的桥头堡不仅仅是形成机制，而且要形成有效监管，电网要管住，处于市场中的发电企业和售电企业也要管住，对此，国家要配套相关补偿机制或干预措施。”

　　对此，姜绍俊建议，“价格改革除了试点等措施外，最重要的是要有总体设计，制定保障措施，政府手里要有调控的手段，包括政治的、行政的、技术的和业务的手段等。”

　　事实上，据知情人士透露，本轮价格改革，凡直接涉及到普通居民生活的，将慎重推进，优先推进那些不涉及居民生活的领域。

　　对于这一点，11月15日召开的国务院常务会议已经明确。这次会议认为，价格改革是推进市场化改革和政府职能转变的重要内容；缩小政府定价范围，实行公开透明的市场化定价，以合理的价格信号促进市场竞争，破除垄断；以逐步有序的方式，改革能源、交通、环保等价格形成机制，疏导价格矛盾，稳步放开与居民生活没有直接关系的绝大部分专业服务价格；要抓紧制定价格改革方案，做到统筹配套，成熟一项、推出一项，同时要完善监管措施，维护良好价格秩序。”

　　在当天的国务院常务会议上，总理李克强向外界释放了两方面信号，一方面价格改革将“加快推进”，另一方面，价改核心为“更大程度让市场定价”。

　　李克强在这次会议上，以医药价格举例说，公立医院医师服务费价格太低，但药价虚高现象仍然存在，因此，要通过改革，逐步理顺这种不合理的价格机制。

　　对于价格改革，几乎在每年的政府工作报告和相关部委的年度工作会议文件中都会不同程度地提及，但是在国务院常务会议上单独拿出来讨论和部署，却不多见。

　　国内环境的变化，为中国在目前推进大规模的价格改革提供了机会。

　　自2013年以来，国际主要能源产品价格普遍下跌，为中国推进价改提供了好时机。国家发改委人士说，“能源价格改革，绝对意味着涨价；相反，在目前的国际能源价格局势下，定价权交给市场之后，可能还会降价，能够让老百姓得到改革的实惠。”

　　此外，中国自十八届三中全会以来，不断推进的各项改革，也为推进价格改革提供了条件和环境，知情人士表示，“新一届政府上台两年多来，推进了很多具体改革，先是简政放权改革，后是财税体制改革，现在是价格改革。”

　　据称，尚在启动期的中国新一轮价格改革，要持续到2015年上半年。这意味着，届时，中国价格领域最后的桥头堡都将被改革攻破。而这其实也是自新一届政府上台以来，中国逐步推进的多项重大改革的重要一环。