农村土地流转：严防利益主体剥夺农民土地权益

　　土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路。11月20日，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》公布。《意见》传递出以经营规模适度为目标促进粮食增产与农民增收、以农户家庭经营为基础积极培育新型农业经营主体、以尊重农民意愿为前提引导土地规范有序流转的改革思路——

　　11月20日，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》公布。引导农村土地有序流转，发展适度规模经营，是中央深化农村改革、发展现代农业的重大政策举措。如何准确把握土地流转的基本原则，积极稳妥推进适度经营，《经济日报》记者采访了多位相关专家。

　　家庭经营是最基本经营形式

　　规模经营，是通过改善家庭经营的资源配置及其外部环境，实现生产环节专业化、社会化

　　“我国家庭经营蕴藏着巨大的潜力，不存在生产力水平提高以后改变家庭经营基础性地位的问题，家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。”中央财经领导小组办公室副主任韩俊说，中央提倡的农业规模经营，其实质不是对家庭经营的否定，而是通过改善家庭经营的资源配置及其外部环境，实现生产环节的专业化、社会化。因为，农业生产的监督成本较高，而农户家庭成员之间的经济利益高度一致，不需要进行精确的劳动计量和监督。从世界范围看，家庭经营仍是最普遍的农业经营形式。

　　长期以来，在农业经营模式的选择上，争论焦点是如何看待工商资本长时间、大面积租赁承包地的现象。中国社科院农村所研究员张晓山认为，工商资本直接经营种养业要处理好与广大小农户之间的利益关系。工商资本要带动农民发展，不是代替农民发展；对农民要形成带动效应，而不是挤出效应。工商资本主要进入农户家庭和农民合作社干不了或干不好的生产环节和薄弱领域，如发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖和开发农村“四荒”资源等适合企业化经营的种养业，并注意和农户结成紧密的利益共同体，确保以农户家庭为主体推进现代农业发展。

　　如何抑制工商资本进入农业可能带来的“非农化”、“非粮化”倾向？张晓山建议，首先，要建立严格的准入制度，对工商企业长时间、大面积租赁农户承包耕地要有明确的上限控制，要按面积实行分级备案，建立健全资格审查和项目审核制度。其次，要建立动态监管制度，要定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况。第三，要加强事后监管，建立风险保障金制度，防止损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。

　　引导土地流转要积极稳妥

　　不能人为定任务、下指标或将流转面积纳入政绩考核等方式来推动土地流转

　　按照中央精神，农村土地经营权流转的主体是农民。土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，决策权都在农户，流转收益应归承包农户所有。“不能脱离客观条件，采取人为定任务、下指标或将流转面积纳入政绩考核等方式来推动土地流转。即使在土地流转客观条件充分成熟的地方，发展农业规模经营也要注意工作方法，稳步推广。”韩俊认为，尊重农民意愿，关键在于要客观地估计土地对农民的意义及农民对土地流转的基本态度。

　　南京农业大学经管学院教授周应恒说，我国农业经营将呈现出规模农户与传统承包农户长期并存的态势。农业部将适度的土地规模界定为当地户均承包土地面积的10倍至15倍，这符合现阶段我国农情。我国不可能在短时间内实现所有农户的土地规模扩张，只能是部分具有经营能力的农户实现土地的规模经营，而多数农户仍是小规模经营。“我们不可能在没有解决农民离农出路的情况下就简单地强制流转农民的土地。在推进适度经营规模的同时，必须考虑小规模农户经营可持续性的问题。”周应恒说。

　　四川省社科院副院长郭晓鸣进一步谈到，推进土地有序流转，需要培育带动力强的新型经营主体。在农业企业进入区域有限和带动力不足的现实下，专业大户、家庭农场和农民合作社流转土地的规模虽然相对较小，但其与农民的利益关系更为稳定和密切，当前尤其需要对这类主体流转土地给予更直接的政策支持，依托这类本土化特征明显和实际带动力更强的新型经营主体，在更广大的农村提升农业规模化经营水平。

　　规模经营并非只集中土地

　　不能演变成为其他利益主体对农民土地权益的剥夺过程，更不能成为大规模的农民被动挤出过程

　　按照常住人口计算，我国农村户均耕地面积约半公顷。若户均经营规模提高到约2公顷，就需要再减少三分之二以上的农户。有测算显示，在北方单季地区，家庭经营的适度规模应在120亩；在南方两季地区，则为60亩。按照这一标准，粮食生产仅需劳动力4300万人。据估计，我国目前从事粮食生产的劳动力在1.5亿人左右。这就意味着，全国粮食生产实现规模化经营，尚需转移1亿左右的农业剩余劳动力。

　　在适度规模经营过程中，要高度关注农民的利益保护。郭晓鸣说，一方面，不能用简单的行政干预手段来推进土地流转和适度规模经营，从根本上看，土地流转是路径而不是目的。推进土地流转和适度规模经营的过程不能演变成为其他利益主体对农民土地权益的剥夺过程，更不能成为大规模的农民被动挤出过程；另一方面，应更加重视保护农民的主体地位，更多支持通过保底分红等方式流转土地的新探索，更稳定持久地保障农民的土地收益权。

　　韩俊表示，农业的规模经营绝不仅仅意味着只是集中土地。在我国，寄希望通过大规模集中土地实现像美国那样的规模生产是不现实的。现代农业的经营规模受农业生产资料供给、农业技术服务等多种因素综合影响，单个要素投入规模的大小，并不能决定综合效益的高低和生产方式的先进程度。因此，要在引导土地资源适度集聚的同时，通过引导农民走向联合与合作、开展社会化服务，来弥补耕地规模的不足。