六大财税报告之地方税体系：

　　河北建议：分税制不彻底不利地方财力稳定 需赋予地方一定税收自主权

　　本报记者 周潇枭 北京报道

　　在财政部开展2013年财政改革与发展六大重大课题研究中，第四个课题为“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”，由河北财政厅承担。

　　该课题由河北省财政厅原厅长邢国辉和副厅长杜彦卿负责，课题成员包括河北省财政厅财政科学与政策研究所、干教中心、税政处、综合治税办公室等业务处室相关负责人。

　　河北的课题报告就地方税体系的构建，短期内，为应对营改增造成地方财政减收，建议将消费税改征为零售税，连同车购税一并划归地方；长期而言，构建以零售税、资源税和房地产税为主的地方税体系，地方税收占全国税收比重大概40%左右。

　　报告建议，未来赋予地方一定税收自主权，允许省级政府就地方特色税源开征地方税种，如山西的煤炭、湖北的磷矿、云南和贵州的烟叶等。

　　多位财税专家对21世纪经济报道记者表示，有关地方税体系的建立，现在并没有很完备的方案。地方税体系的建立，有赖于中央与地方事权的清晰划定、重要税种改革等的推进。

　　补“营改增”万亿元减项

　　报告指出，若“十二五”期间完成增值税完全转型和全部扩围，将导致我国财政减收近9000亿元；再加上2013年提高小微企业增值税或营业税起征点，年减税近300亿元等税收优惠政策，到2015年总共将减收1万余亿元。

　　目前，“营改增”已经覆盖了交通运输、邮政电信、部分现代服务业，尚有金融业、建筑和不动产业、生活性服务业等未纳入试点。国务院总理李克强曾表示，到2015年基本实现营改增的全覆盖，再进一步完善增值税税制，接着再完善增值税中央和地方分配体制。

　　为弥补地方的损失，河北的报告建议，从简便操作的角度考虑，“营改增”未完成之前，可先将车购税交给地方；再视“营改增”进度，逐步将烟、酒、成品油、小汽车、金银首饰及钻石等适宜在批发零售环节征收的税目，改为零售环节征收，实现平稳过渡；等“营改增”全部完成后，再将消费税全部转变为零售税，取代营业税为地方主体税种的地位。

　　报告当时依据的数据为，2012年国内消费税收入约7900亿元，适宜转成零售环节征收税目占比约为95%以上，可为地方财政增加约7500亿元收入；并入车辆购置税，可再增加2200亿元收入，在一定程度上可以满足“营改增”后约1万亿元的收入减项。

　　从财政部公布的2013年全国财政决算报告来看，上述两个税种收入有所增长。2013年国内消费税实现收入8200亿元，车购税为2600亿元。

　　但报告也指出，消费税转型为零售税，从生产环节征税转变为在批发零售环节征税，还存在一定的现实问题。如电子商务日益发达背景下，如何划分网络零售行为的税收归属；我国大量现金消费，在零售环节如何做到零售税的应收尽收，也有待研究。

　　上海财经大学公共经济与管理学院教授胡怡建对21世纪经济报道记者表示，将消费税和车购税划给地方，会出现区域间税收分布不均的问题。因为消费税和车购税，往往是经济越发达的省份，相应的税收会越多。

　　零售税、资源税、房地产税或成地方主要税种

　　报告认为地方税体系构建，可分三个步骤展开。

　　“十二五”期间，完善消费税、个税，开征环保税、新的城建税等；2016-2020年期间，深化房产税和资源税改革，将消费税部分税目试点改征零售税，个税进行综合分类改革；2020年后，重点减少共享税种，构建以零售税、房地产税和资源税等地方主体税种。

　　报告指出，可类似加拿大由联邦政府征增值税、州政府征零售环节销售税。当营改增实现全部扩围后，可适当降低增值税税率，并将其作为中央税；地方政府因增值税减少的收入，可通过零售税弥补。

　　此举有利于遏制地方政府追求数量型经济增长的冲动，而我国零售业规模跃居世界第二位，且以年近20%的速度增长，零售税税基不断扩大，未来零售税有望成为我国地方政府的首要税种，可作为省级政府主要税源。

　　至于资源税，报告认为应适时将水、森林、草场等非矿藏资源纳入征收范围；并提高资源税的计价标准，选择从价计征。由于我国资源多集中在中西部欠发达省份，资源税也能成为地方政府财政收入重要来源。

　　房地产税，由于具有非流动性特征，报告认为未来有望成为基层政府的主要税收来源。但报告也指出，受城乡统一户籍制度改革的滞后、城市房产信息联网未完成、房地产相关税费关系复杂等原因，房地产税成为地方税主体税种的条件远未成熟。

　　报告还建议将目前国内第二大主体税种——企业所得税未来划归中央。由于企业所得税税基流动性较强、地区间分布不平衡、年度波动较大，在成熟市场国家基本为中央税种。

　　2012年，中央和地方税收占全国税收比重分别为48%和52%。按照这个思路进行，报告测算出，在营改增完全扩围后，且将消费税和车购税划给地方，中央和地方税收比例调整为55.4：44.6；而长远来看，若将企业所得税划给中央，会使中央和地方税收占比大致为60：40。

　　胡怡建指出，地方税体系的建立，要依据中央和地方事权划分，财税改革应该是一揽子方案。现在释放的信号是，中央未来会上收部分事权，地方税占比多少，还要再综合考虑。

　　给予地方有限税权

　　报告指出，地方财政收入高度依赖共享税种，全国18个税种里，有4个中央税、3个共享税、4个共享性的地方税(包括营业税、城市维护建设税、印花税、资源税)，还有7个纯粹的地方税。其中这7个纯粹的地方税，包括房产税、契税、土地增值税、车船税等小税种，在全部税收中占比不到10%。

　　2013年全国财政决算报告显示，这7个纯粹的地方税合计约1.28万亿，在全部税收收入中占比约为11.6%。

　　2011年，增值税、营业税、企业税这三个共享性质的税种占地方收入比重，在所有省份中都超过了50%，有27个省份超过了60%。不仅中央与地方政府分享税比重高，省以下政府分享税比重也很高。

　　报告认为，我国分税制不彻底，各级政府不断加大对下级政府收入集中度，弱化了地方政府财力，不利于地方政府积极性的调动；各层级政府间休戚与共的格局，不利于地方财政的稳定，也容易引发各级政府间税收收益权的争夺。建议未来形成以“分税权、赋法权”为重点，稳步形成相对独立的地方税税权体系。

　　依法保障税权的稳定性，这跟财政部部长楼继伟关于推进各级政府事权规范化、法律化的观点类似。楼继伟在《〈中共中央关于全面推进依法治国若干年重大问题的决定〉辅导读本》中发布署名文章指出，要以法律的权威性保证政府间事权划分稳定性和连续性。

　　曾有地方财政局相关负责人对21世纪经济报道记者表示，营改增过渡政策规定，营改增的那部分收入仍然归地方政府，但地方丧失了主体税种，这是地方官员不愿意看到的。收入可能减少得不多，但掌握一个主体税种，地方政府会更有积极性，可以通过自己的努力，相关税收收入可能会有比较大的提升。

　　报告也指出，我国政体和地区经济发展不平衡，决定了我国不可能建立完全分权型的地方税体系，只能以中央立法为主，地方立法为辅。建议向中央和全国人大报备，并接受监督的前提下，给予省级政府开征具有地方性特点税种的立法权和征管权。