一个市县一本规划、一张蓝图：深化改革“多规合一”任务拟在28市县试点

　　业内专家指出，目前地方有些规划需经过同级人大批准，有些规划则由上级或同级政府批准，需要协调各类审批程序，可能涉及到相关法律和法规的修改。

　　本报记者 王尔德 北京报道

　　国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委近日联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(以下简称《通知》)，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

　　这项试点是深化改革一项要务。中财办副主任杨伟民此前公开介绍，推进市县“多规合一”是中央全面深化改革领导小组第二次会议确定的2014年经济体制和生态文明体制的一项重要任务。“根据中央的要求，相关部委要形成一个推进‘多规合一’的试点工作方案，上报中央全面深化改革领导小组办公室。”一位国家发改委官员对21世纪经济报道介绍。

　　上述官员对21世纪经济报道介绍，所谓“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，融合到一张可以明确边界线的市县域图上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。

　　这项试点如果广泛推进，有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，也是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。

　　四项试点任务

　　《通知》要求试点、探索“多规合一”的具体思路，研究提出可复制、可推广的“多规合一”试点方案，形成一个市县一本规划、一张蓝图。同时探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。具体而言，提出了四项试点内容。

　　首先，四部委要求合理确定规划期限。统筹考虑法律法规要求和各类规划的特点，探索确定统一协调的规划中期年限和目标年限，作为各类规划衔接任务的时间节点。以2020年作为规划的中期年限，研究探索将2025年和2030年作为规划中长期目标年限的可行性和合理性。

　　21世纪经济报道梳理发现，目前国民经济和社会发展规划、生态环保规划通常是五年规划，而城乡规划和土地利用规划的规划时间相对较长，一般都在十年以上。

　　其次，《通知》提出要合理确定规划目标。把握市县所处大区域背景，按照市县的不同主体功能区定位以及上位规划的要求，统筹考虑国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护等相关规划目标，研究“多规合一”的核心目标，合理确定指标体系。

　　第三，《通知》要求按照资源环境承载能力，合理规划引导城市人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境和社会管理等方面的发展方向与布局重点，探索整合相关规划的控制管制分区，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合力的城镇、农业和生态空间布局，探索完善经济社会、资源环境和控制管控措施。

　　再者，四部委还要求，构建市县空间规划衔接协调机制。从支撑市县空间规划有效实施的需求出发，提出完善市县空间规划的建议，探索整合各类规划以及衔接协调各类规划的工作机制。

　　对此，在9月底由环保部和发改委组织召开、9个试点参加的“多规合一”试点工作座谈会上，两部委明确提出，各试点要成立“多规合一”组织机构，围绕试点工作的背景、意义、工作方向，试点工作的机构与程序，规划编制内容，管控体系建设，规划的实施等五个内容认真编制试点工作方案。

　　其中，试点之一嘉兴市已成立以嘉兴市市长肖培生任组长，分管发改、国土、环保、建设的副市长任副组长的“多规合一”工作领导小组，下设“一办四组”，集中办公，全力推进“多规合一”工作。

　　试点地区11月底上报方案

　　《通知》确定了28个试点，分别为：辽宁省大连市旅顺口区、黑龙江省哈尔滨市阿城区、黑龙江省同江市、江苏省淮安市、江苏省句容市、江苏省泰州市姜堰区、浙江省开化县、浙江省嘉兴市、浙江省德清县、安徽省寿县、福建省厦门市、江西省于都县、山东省桓台县、河南省获嘉县、湖北省鄂州市、湖南省临湘市、广东省广州市增城区、广东省四会市、广东省佛山市南海区、广西自治区贺州市、重庆市江津区、四川省宜宾市江津区、四川省绵竹市、云南省大理市、陕西省富平县、陕西省榆林市、甘肃省敦煌市、甘肃省玉门市。

　　21世纪经济报道获悉，上述试点名单由四部委分别组织筛选、推荐，最后汇总而成，并由四部门分别联系，其中嘉兴市和德清县、安徽省寿县、福建省厦门市、广东省四会市、云南省大理市、陕西省富平县、甘肃省敦煌市等8个市县为住建部联系的试点城市。

　　根据《通知》的要求，上述试点需要研究制定试点方案，探索“多规合一”的技术路径和具体内容，在11月底之前上报四部委。

　　21世纪经济报道发现，地方政府可能对“多规合一”的积极性较高。在28个国家试点之外，不少地方也在自发地积极推进“多规合一”的试点。例如，根据公开报道，江西省已经确定鹰潭市、萍乡市两个设区市以及乐平市、丰城市、吉安县、湖口县、婺源县5个县(市)先行进行省级“多规合一”试点。

　　对此，江西省住房城乡建设厅副厅长曾绍平公开介绍试点思路，即将以城乡规划为基础、以经济社会发展规划为目标、以土地利用总体规划提出的用地为边界、以生态红线为底线，实现全县(市)一张图、县(市)域全覆盖。

　　“实际上，‘多规合一’的探索从十五期间就开始了，由最初的‘两规合一’到后来的‘三规合一’，再到现在各地的‘四规合一’和‘五规合一’等，各种规划之间相互协调的要求逐步在提高。”中央财经大学政府管理学院城市管理系副系主任王伟对21世纪经济报道介绍。

　　王伟分析，“多规合一”的探索在规划领域将可能产生两个结果：一是促使综合性规划的产生，其性质类似于日本的全国国土综合规划和德国的空间规划，国内代表性的是广州于2009年编制完成的总体发展战略规划，即在各规划之上编制一个综合性的指导性规划，综合发展规划、空间规划，以及人口和环境规划等内容；二是促使规划体系的全方位变革，包括规划行政体系和规划法律体系，如机构的合并和新建，以及相关法律的制订等，如上海国土与规划机构的合并实践。

　　“在‘多规合一’思路上，我建议强化市县国民经济和社会发展规划的基础性和引领性地位，构建由市县国民经济和社会发展总体规划为统领的空间规划体系，理由是在各类规划中国民经济和社会发展规划的法律效力相对比较高，需要报同级人大的批准。”中科院南京地理与湖泊研究所研究员、区域发展与规划研究中心主任陈雯对21世纪经济报道分析。

　　陈雯进一步介绍，市县国民经济和社会发展总体规划主要由空间发展战略内容和五年发展纲要两部分组成，两者为指导与落实的关系，且相互反馈完善。其中空间发展战略内容进一步由城市总体规划、土地利用规划、生态环境规划等落实衔接，五年发展纲要由城乡建设近期规划、土地利用近期规划、生态环境近期规划落实衔接。

　　陈雯指出，目前有些规划需经过同级人大批准，有些规划则是由上级或同级政府批准，因此，在“多规合一”的推进过程中，需要协调各类规划的审批程序，这就涉及到相关法律和法规的修改。