“拆弹”地方债：存量锁定期仅剩2月 融资平台将面临大考

　　本报记者 杨志锦 周慧 北京、武汉报道

　　“征求意见稿已经下发到了各处室，甄别办法正在研究如何落实。”10月29日，东北地区一位省级财政部门人士对21世纪经济报道记者表示。

　　他所说的“征求意见稿”是指财政部近日下发的《地方政府存量债务清理处置办法》(下称征求意见稿)，这份对外征求意见的文件从多个方面提出了对存量地方债进行规范的意见。

　　此后，《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(下称办法)也对外公布，这个文件专门针对存量债务的清理甄别问题。据新华社下属媒体《经济参考报》援引接近财政部的人士称，未来数月财政部还会陆续出台纳入预算管理、债务财务处理、会计处理等文件。

　　自国务院43号文(即《关于加强地方政府性债务管理的意见》)下发以来，中央政府针对地方债问题正在开展一场大刀阔斧的改革。

　　据国家审计署的数据，截至2013年6月底，地方政府负有偿还、担保和救助责任的债务总和已经接近18万亿，其中融资平台公司举债达6.97万亿之巨。对巨额地方债的清理、甄别从某种程度上决定未来地方政府债券的发行规模及额度，同时也将深刻影响融资平台的走向。

　　办法采取先清理后甄别的顺序，经清理后确认政府负有偿还责任的债务额，并将其中部分纳入预算管理。

　　但在实际操作中，甄别也相当复杂。21世纪经济报道记者采访得知，一些通过“包装”的项目、不存在的项目的债务将很难据此辨别。同时，地方融资平台在过渡期将面临艰难的转型，引进民间资本也并非易事。

　　债务甄别

　　对于存量地方债，审计部门在进行审计时，对地方债进行了两大类的划分：一、政府负有偿还责任的债务；二、政府或有负债。或有负债包括政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。

　　按照此次财政部门发布的办法，对于政府债务要按照先清理、后甄别的顺序开展。办法称债务单位应和债权人共同协商确认每笔债务的数额，并按照上述口径分类确认。

　　对于存量地方债务，办法设置了锁定的截止时间，为 2014 年12 月31日，目前只剩下2个月时间。此后将进入地方债务锁定后的过渡期，过渡期目前定为1年。

　　对于地方而言，这是处理债务最后的机会。西南地区一位百强县融资平台负责人对21世纪经济报道记者表示，“现在平台债务我们想据实上报，上次债务审计的时候，瞒报了一些债务，这次上报的债务会更高。”

　　市场人士认为，此次办法实际上给审计结果与实际规模之间的差异留出了空间：从数额上，即使在全国审计中未被确认为政府性债务的其他债务，同样有可能在此次清理处置中得到确认而纳入政府认定的偿债范围。因此，存量债务的数据可能会继续增加，尤其是政府要承担偿还义务的债务。

　　清理后，财政部门对地方政府负有偿还责任的存量债务将进行逐笔甄别，甄别后进行分类。甄别所采用的维度主要参考项目的采用模式、收益及偿债来源以确定是否纳入政府债务及纳入何种政府预算。

　　办法称，地方政府通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。前述融资平台负责人则对21世纪经济报道记者坦言：“甄别在实际操作中还很麻烦。”他解释称，第一，能够适合PPP操作的融资平台项目很少。第二，融资平台的许多债务其实都是用来借新还旧的，项目并不是真实的。

　　“比如我们修一条道路，其实道路早就修完了，后来拿来做信托融资并且反复用来融资，包括一些土地储备项目也是反复包装的。这样的项目能查到债务，但是对应的项目早就结束了，这类债务应该规为哪一类？”

　　对此，中央财经大学财政学院教授、中财-鹏远地方财政投融资研究所执行所长温来成对21世纪经济报道记者表示：“借新还旧的时候没有对应的项目，那就看借来资金的用途，如果是政府用了这笔资金，则由政府来偿还。”

　　而江浙地区的一位区县财政局长则表示：“现在我们也是一头雾水，有很多东西都不明确。”他举例称，平台债和政府债是纠结在一起，很难分清，同一笔贷款可能同时对应经营性项目和公益性项目。首要的任务是将二者分开，不分开就比较麻烦。可是分开之后，政府债可以通过发行债券来解决，但是发债无法覆盖存量债务负担怎么办，怎么保证还本付息及基建？

　　此外，他认为目前财政部的政策密集出台，这部分文件对解决政府债务厘清一些工作中的难题有所帮助，但是银监会还没有下发相关文件，债务清理依然具有很强的不确定性。根据审计署的审计报告，截至2013年6月底，地方债务中来源于银行贷款的资金为10.1万亿，占比高达56%。

　　“我们希望很多政府融资平台债务能够回归到政府的预算当中去，以便能够更加有硬约束地使他们能够透明地进行投资。”工商银行一位副行长10月30日在金融街论坛上对21世纪经济报道记者表示。

　　融资平台谋转型

　　10月28日，中部某省县级市城投公司负责人告诉21世纪经济报道记者，他正在陪省里的国家开发银行调研，国家开发银行这几天也正在为此事在一些合作比较紧密的县市调研。据上述人士介绍，银行方面比较关注的是地方融资平台的资产情况和经营情况，这是双方合作的基础。

　　他认为，国务院及财政部相关政策出来后，融资平台会特别谨慎，只会做有充分把握的项目，因为政府对融资平台的项目控制会更加严格。但是，对于地方债方面的政策，他们也在想一些办法，具体实践路径是：可借助一些效益好的公司，这些企业包括国企以及经营较好的民企，作为贷款主体，帮助平台完成项目，平台则利用政府的关系在其他方面提供一些便利。

　　“关键是他们(效益好的公司)愿不愿意，我们会去做一些工作，比如一些成长性比较好的企业，有需要我们在政策上予以支持的，我们可以在贷款方面给他们一些帮助。这种方式可能会成为我们过渡期融资的主流。”前述中部县级市融资平台负责人说。

　　除了上述方式外，PPP也成为了融资平台的转型选择。财政部28日印发的办法称，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展PPP模式的项目，要大力推广PPP模式。办法相比43号文更进一步，既肯定了对存量项目也可以采取PPP模式，也没有设定收益条件。

　　“43号文中一个最迫切的问题就是融资平台转型，对于融资平台采用PPP模式的项目，最初发改委提出的方案是以增量带动存量，后来经过讨论认同以存量带动增量，这样可以盘活融资平台的存量资产。”一位接近财政部门的负责人表示。但是融资平台大多依靠政府注入资产进行融资，经营能力较弱，因此如何引入社会资本进行PPP模式合作也是难题。

　　对此，前述接近财政部的人士解释道：“有一定收益的提法和我们现在正在推广的PPP模式有一定冲突，我们认为凡是适宜PPP的项目都可以采用PPP模式。没有收益的项目，采用政府付费的方式也可以做成PPP模式。”