解决部门立法争议：决策机关引入第三方评估

　　每经记者 王辛夷 发自北京

　　昨日(10月28日)公布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。

　　在我国，部委作为中央政府的重要组成部分，拥有立法建议权和被授权制定规章，很多法律法规都是由主管部门起草。“这样的立法方式带有部门的利益色彩，容易将部门争端带入到立法中。”国家行政学院法学部教授杨伟东在接受 《每日经济新闻》记者采访时表示。

　　立法事项不能久拖不决

　　有人将我国部门立法的现状总结为“部门利益化，利益法制化”。近几年里，部门立法博弈日益激烈。

　　2012年10月底，环保部就公开向全国人大环资委表达对修改后的《环境保护法修正案(草案)》的不满，开了主管部委向立法机关发难的先河，而争议双方的背后既有利益诉求博弈的白热化，也有立法思路、主体争议的现实困境。

　　杨伟东认为，立法本就是利益的协调。但是在我国，这种博弈被局限于高墙之内，法律所规范的对象很难参与其中。“博弈应该是公开的，各方面参与越充分，参与者越有代表性，对于立法来说越是件好事。”他说。

　　《决定》提出，部门间争议较大的重要立法事项，不能久拖不决。而“久拖不决”的现象正普遍存在于我国的立法过程中。

　　杨伟东介绍，对于部门争议，我国之前的解决方式是首先由部门间协调，协调不成再由上级决定。在这个过程中，一些部门搁置争议，导致立法流产；还有一些部门为了保证法律通过而将规定模糊化，甚至删除对某些核心问题的表述。“不管是哪一种情况，都意味着法律效益大打折扣。”杨伟东说。

　　引第三方开“药方”

　　此次《决定》中明确提出，决策机关将引入第三方评估，来解决部门间争议较大的重要立法事项。这意味着，除了上级机构，立法过程中又多了一名裁判员。

　　事实上，在立法领域，我国一些地方也已经开始作出尝试。

　　据媒体报道，去年以来，重庆市人大常委会、重庆市政府就开始在地方法规及规章的全面清理工作中，通过政府购买服务的方式，整合当地高校专家学者，对该市所有地方性法规、政府规章进行全面扫描，并出具了详尽的 “诊断”报告，对法规的立、并、废、改问题开出建议“药方”。

　　“地方的探索都可以为下一步工作提供参考。”杨伟东认为，《决定》的表述确定了引入第三方的大方向，而在具体工作中还需要解决以下几个问题：

　　首先，谁来评估？他认为，评估方可以像重庆这样与高校合作，也可以由固定的委员会进行选举。不过，方式可以是灵活的，第三方的独立性却是必须保证的。

　　其次，还要保证评估流程的全面客观，争议双方与评估方接触的方式、机会必须完全平等。其他国家机关不能施加压力。

　　此外，杨伟东还提出了一个疑问：“评估报告怎么用？评估结束后，评估报告是供决策机关参考，还是作为决策的一部分？这些都是未来需要研究和探索的。”