国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理

　　地方政府举债“谁借谁还”

　　国务院办公厅昨日对外发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称意见)，这是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理，也标志着我国地方政府性债务管理的完整制度框架基本建成。意见中一大亮点，是跳出以往出台的有关地方债管理政策法规“更侧重于如何堵后门”的局限性，新规更强调“疏堵结合”。

　　修明渠 堵暗道

　　这份4000多字的意见从如何规范地方政府举债融资、如何控制地方举债规模、如何防范地方债务风险、如何完善配套制度以及如何妥善处理存量债务和在建项目后续融资等多方面做出部署。早在2010年，国务院曾发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，但仅是针对融资平台管理中出现的问题进行规范，像此次全面发布管理意见，尚属首次。

　　意见在基本原则中明确———“修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制，坚决制止地方政府违法违规举债。”该表述与新修订的预算法实现对接，在强调部分“开闸”地方发债同时，严格防范债务风险的扩张。

　　同时，完善考核问责机制，对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。

　　凸显“全面性”

　　在加强债务管理具体内容上，新规凸显“全面性”———并非仅仅强调如何规范地方政府举债行为，而是围绕建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制作出规定。

　　如通过明确举债主体、规范举债方式、控制举债规模、严格举债程序等，主要解决“怎么借”的问题；通过限定债务用途、纳入预算管理等，主要解决“怎么用”的问题；通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等，主要解决“怎么还”的问题。

　　对接新预算法

　　国务院地方债管理新规在多处实现与新预算法的对接，如对地方政府性债务实行限额管理，将所有债务纳入预算管理，并限定债务用途只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出等。

　　财政部预算司有关负责人表示，新出台的意见将对我国经济更好防风险、稳增长发挥积极作用。为更好落实新预算法和国务院意见，还将陆续出台一系列针对地方政府性债务管理的配套制度和配套措施，确保把地方政府性债务管好用好。

　　勾勒债务治理路线图融资平台改革将开启

　　继新版预算法为地方政府举债开出“明渠”后，国务院发布的地方政府性债务管理新规又清楚勾勒地方债务治理路线图。值得关注的是，此前饱受诟病的上万家地方融资平台也将由此拉开改革大幕。

　　将于明年正式实施的新预算法允许有限放开地方发债，但设置“八道锁”强化监管和风险防控，其中明确规定地方政府不得通过政府债券以外方式举债，由此一直作为地方政府举债搞建设“灰色通道”的地方政府融资平台何去何从备受关注。

　　财政部预算司有关负责人指出，尽管新预算法限定地方政府举债方式，但此次意见的出台将有利于进一步拓宽重点领域融资渠道。

　　此外，国务院意见也对剥离融资平台公司政府融资职能后，以前通过融资平台公司融资建设的项目如何保障做出规定。业内人士建议，未来对于公益性项目可增加自上而下的转移支付；对于经营性项目收益较差的，可允许采取债务重组方式化解风险，地方政府可出售其有形和无形资产，以换取民间现金流，为民间腾出经济空间。还可通过资产管理公司或成立新的地方资产管理公司方式，对地方债务重新定价，剥离问题资产，隔离处置风险，再向私人部门在内的各类投资者出售。

　　“要破解地方政府融资乱象，就不能让本来逐利的资金搞政府公益项目，把融资平台政府融资的功能剥离出去很重要。”光大证券首席宏观分析师徐高说。

　　新华社

　　融资渠道

　　商业地产开发等经营性项目要与政府脱钩

　　融资平台公司是原来地方政府举债搞建设的一个重要融资渠道，那么新预算法允许地方举债并限制举债只能通过政府及其部门发行债券之后，对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目今后怎么办？

　　意见中明确三个渠道：

　　———对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，其债务等同于一般竞争性企业债务；

　　——— 对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广政府与社会资本合作模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；

　　———对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。

　　中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为，剥离融资平台公司政府融资职能的过程体现出市场化的思路，能走市场的走市场。

　　过渡措施

　　地方政府履行偿债责任必要时可处置政府资产

　　为确保改革平稳过渡，意见中同时制定各项过渡期措施。对项目自身收入不够偿还的债务，通过依法注入优质资产、增强盈利能力等措施，增强偿债能力。对确需政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产。

　　对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，允许各地区申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。乔宝云表示，利用债券置换是一项创新之举，即引入规范透明的机制。政府利用融资平台公司融资，政府信用价值没有得到很好的体现，通过发行债券本身就是降低风险的过程，将高风险的置换成低风险，短时限的置换成长时限的，有利于平稳过渡。

　　这份意见还明确：“地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。” 新华社

　　地方政府负有直接偿还责任的债务10.88万亿元

　　负有担保责任的债务2.66万亿元

　　可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元

　　财政部测算，如果将后两类债务按近年政府实际代偿比例折算，地方政府负有偿还责任的债务约12万亿元，其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。

　　(数据来源：审计报告，统计时间截至去年6月底)

　　怎么借？

　　只能通过政府及其部门举借

　　意见规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。

　　怎么用？

　　债务资金不能用于经常性支出

　　对于地方债务用途，意见中明令，“只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出”“建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制”。

　　对于使用债务，还要有硬性的监督。“地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。”这份最新规定明确要通过预算之手来管理债务。

　　怎么还？

　　谁借谁还，中央政府不救助

　　此次出台的意见突出强调地方政府偿债的“责”，明确“地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。”“分清政府债务和企业债务的边界，切实做到谁借谁还，风险自担。”对于债务风险防范要贯穿各个环节，意见中明确，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要逐步降低风险。债务风险相对较低地区，要合理控制债务余额规模和增长速度。

　　链接

　　地方政府债务与地方政府性债务有何不同？

　　国务院意见中出现“地方政府债务”和“地方政府性债务”两种表述，这两个概念是否相同？不同表述出于何种考虑？

　　财政部预算司有关负责人解释，这是两个不同的概念，涉及债务范畴并不相同。地方政府性债务的范畴，除包括政府举借的债务外，还包括事业单位、融资平台公司等举借的政府性质的债务。按照规范管理的要求，今后地方政府只能由政府及其部门通过发行政府债券的方式举借，只会保留“政府债务”，不再有通过企事业单位举借的政府性债务。 新华社