■傅蔚冈

　　终于有政府遭遇反垄断调查了，而且是省一级政府。国务院新闻办于9月11日召开的反垄断专题吹风会上，国家发改委价格监督检查与反垄断局局长许昆林通报了河北省遭“反垄断调查”事件。

　　事件是这样的，韩国大使馆向国家发改委举报，说是河北省对本地客运企业制定了优惠政策，过路过桥费打“对折”，只收半价，但其他省份跨省运输则无权享受这一优惠。因为一个在天津注册的中韩合资企业未能享受到该优惠待遇，于是便向韩国大使馆投诉。于是就有了韩国大使馆向国家发改委“告洋状”事件。

　　据许昆林在国务院新闻发布会上的表态，河北省交通厅、物价局、财政厅规定河北省客运企业享受过路过桥费半价优惠，涉嫌歧视性规定。国家发改委已向河北省人民政府发出执法建议函，建议立即责令三部门改正错误。据悉，这是系《中华人民共和国反垄断法》实施6年来，中国反垄断调查首次涉及行政机关。

　　让我们先来看看反垄断法对“涉嫌歧视性规定”是如何规定的。《反垄断法》第五章“滥用行政权力排除、限制竞争”以六个条款规定了何为“滥用行政权力”，而河北省针对本地客运企业和外地客运企业实施不同价格的行为，恰恰是属于第三十三条第一款规定的“对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格”，从而构成了“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力构成了垄断行为”。

　　而河北省人民政府在收到国家发改委的建议函后，具体的执行部门——河北省物价局和交通厅的相关部门表示，已经向河北省政府上报了整改方案，恢复本地车辆和外地车辆同等收费价格。至少从媒体的报道来看，第一起针对行政机关的反垄断调查已经完美收官，但是如果仔细思考，我们就会发现几个非常有意思的问题。

　　首先，为什么国家发改委是以建议函的名义，而不是直接责令改正？《反垄断法》第五十一条规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”顾名思义，建议函只是建议，并不具有强制力，既然河北省公路运输局颁布的规定涉嫌违反《反垄断法》，国家发改委价格监督检查与反垄断局作为执法机关，为什么不直接向河北省相关机构责令改正，而是要发送建议函？

　　当然，一个可能的原因是法律规定了当行政机关涉嫌滥用行政权力时只能够由“上级机关责令改正”。那么，谁是河北省道路运输局的上级机关？登录相关网页，我们发现河北省道路运输局的上级机关是河北省交通厅，换言之，只有河北省交通厅才有资格决定“责令改正”。于是，这里就出现了一个非常尴尬的问题，国家发改委价格监督检查与反垄断局作为法定的反垄断执法机关，无权对政府机构的违法行为作出处理，而只能发建议函给该机构的上级机构。

　　其次，那些深受行政机关滥用行政权力之害的受害者，其权利如何保障？从媒体的报道来看，有诸多外省车辆受此之害。那么，当地行政机关是不是应该对这些企业予以补偿？尽管《反垄断法》中没有明确规定受害者的补偿权，只是提到了实施垄断行为人的法律责任，但是这并不妨碍受害者可以就此提出相关赔偿请求。按照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……(四)造成财产损害的其他违法行为”。

　　河北省的相关规定因为“滥用行政权力排除、限制竞争”的行为当然是侵犯了相关市场主体的违法行为，而相关市场主体也确实因此造成了损失——相比河北本地企业，它们承担了更多的成本。那么，河北省相关部门该以何种形式对其进行补偿？这可能是比“责令改正”更为重要的举措，只有让相关主体承担违法成本，相关行政部门才会认真对待权力。否则，类似滥用行政权力的行为还会再一次发生。

　　再次，为什么涉案企业不是直接向反垄断机构举报，而是要通过大使馆？媒体称这是《反垄断法》实施6年来，中国反垄断调查首次涉及行政机关。问题是，这么多年来中国就只有河北省道路运输局涉嫌“滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为”吗？答案是否定的。就在河北对本地客运车辆半价优惠规定被曝光后，有媒体指出，浙江也曾出台本省客车优惠政策。从2012年8月1日起，浙江省开始执行《收费公路车辆通行费车型分类标准》，本地20座、40座客车，只要在2012年7月30日前办理ETC(不停车电子收费系统)，享受收费优惠3年政策，但外地20座、40座客车与此无缘。

　　为什么以往这么多企业都对地方政府滥用行政权力限制竞争的行为熟视无睹？是他们不觉得这些行为侵害其权益？很显然不是。最大的可能是他们伸张权益的渠道不通畅，可能是向有关部门举报投诉，但是相关部门并没有对此进行立案侦查。事实上，行政机关滥用行政权力限制竞争行为最为简单粗暴——甚至不需要取证，因为行政机关的这些行为都是要以规范性文件的方式公开发布，作为国家发改委价格监督检查与反垄断局可以很容易断定其行为是否涉嫌限制市场竞争。既然如此，为什么没有企业向发改委反垄断局举报？非要韩国大使馆举报？

　　如果以上三个问题没有得到解决，那么我们很难说第一起涉及行政机关反垄断的案例已经得到妥善解决。为什么会出现这些问题？国务院反垄断委员会专家咨询组副组长、对外经济贸易大学法学院教授黄勇表示，《反垄断法》实施6年来，对于涉嫌行政垄断的部门，作出处理的并不多，是“压力和阻力都比较大”。

　　压力和阻力来自哪里？我觉得最为重要的原因就是公权力没有得到控制，使得不少地方的政府机构成了“闲不住的手”，扰乱了政府和市场的关系。如何遏制这种行为？在我看来，最为要紧的是在行政诉讼上下功夫，允许企业以反垄断行为通过法院起诉政府，而不是坐等国家反垄断机构调查——面对这么多地方政府的反垄断行为，国家发改委反垄断局纵有三头六臂也忙不过来。

　　但问题是，假如那个通过韩国大使馆举报的企业在河北省向相关法院提起诉讼，河北省石家庄市中级人民法院会受理并依法判决吗？这可能是比地方政府滥用行政权力限制竞争行为更为严肃的事。

　　(作者为上海金融与法律研究院执行院长)

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