让政府亮出所有的钱袋子

　　20年4审 预算法修正案终获通过

　　在经过4次审议之后终于通过的预算法，重点对立法宗旨、全口径预算、政府与部门预算公开、加强人大对预算的审查监督等内容进行了修改。建立现代预算制度，正是预算法修订的根本目标

　　法治周末见习记者 蒲晓磊

　　8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了预算法修正案草案，新预算法将于2015年1月1日起施行。

　　在经过4次审议之后终获通过的预算法，重点对立法宗旨、全口径预算、政府与部门预算公开、加强人大对预算的审查监督等内容进行了修改。

　　“国家治理的现代化，体现在财政领域就是要建立现代财政制度，其中的关键就是建立现代预算制度，这正是预算法修订的根本目标。”谈到此次修订的重要性，中国政法大学财税法研究中心主任、中国政法大学民商经济法学院教授施正文这样对法治周末记者强调。

　　立法宗旨的变化

　　建立现代预算制度

　　施正文在接受法治周末记者采访时表示，新预算法在立法宗旨上的变化有非常重要的意义，“立法宗旨是这部法律的精神，要弘扬的理念，要引领未来预算改革和管理的方向”。

　　“尽管此次预算法的修订有很多亮点，但在我看来，立法宗旨的变化应当是被首先关注的内容。”全国政协委员、上海财经大学经济与管理学院教授蒋洪对记者说。

　　学者对记者强调的立法宗旨的变化，指的是现行预算法第一条的修改。这一被学者极为重视的立法宗旨，改动起来并不顺利。

　　2004年起预算法修订工作开始后，预算法修正草案的一审稿和二审稿中，立法宗旨一字没动，仍保留了原来的规定。直到三审后才有所改变。

　　现行预算法第一条规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”

　　“在这一规定中，政府仍然是一种管理者的角色。相比而言，修订后的预算法更加强调了对政府收支行为进行规范，并且明确了预算支出的目标，全面规范公开透明。”蒋洪对法治周末记者说。

　　新预算法对立法目的表述是：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”

　　施正文在接受法治周末记者采访时表示，现代预算制度的核心就是法治预算，“预算法‘规范政府收支行为’的表述，就是要将政府收支的财权关进‘预算’这个制度的笼子里”。

　　施正文认为，新预算法删除了之前的“加强国家宏观调控”内容，体现了政府在目标上的转变。“从功能上看，预算应当是以提供公共服务、保障民生、建设服务性政府为目标，而不是以计划经济条件下的建设性调控性为目标。从第一条的修订就可以看出，预算法从形式到内容都提升到了一个新的阶段”。

　　“预算法的立法目标应该是建立规范和制衡政府收支行为的法治型预算，而不是强化政府管理权力的管理型预算。”施正文对法治周末记者说。

　　全口径预算监督

　　管好政府的钱袋子

　　蒋洪在接受法治周末记者采访时指出，从“政府管钱袋子”到“管好政府的钱袋子”是一个重大的转变。

　　要管好政府的钱袋子，首先就要看清楚政府有几个钱袋子。

　　“因为政府有很多钱，它放在很多个口袋里，你要让它亮出一个口袋，还是两个口袋，还是所有口袋都亮出来？”蒋洪对法治周末记者说。

　　全口径预算监督，就是要让政府收入和支出的每一分钱都纳入人大审查监督。

　　修改后的预算法明确规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四项内容，并对这四本预算进行了具体定义。同时，修改稿还规定，各级预算应当遵行统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。

　　财政部部长楼继伟在谈到纳入预算的四本账的时候，专门强调了社会保险基金预算。楼继伟表示，社会保险基金的收入不全是财政收入，主要是社会保险缴费，还包括来自于一般公共预算中转移进来的。社会保险缴费虽然不是财政资金，但也是公共资金。另外，还有大量的资金是财政补贴进去的，是公共预算当中补贴进去的，因此社会保险基金预算也要公开。

　　“其他三本预算是来自于税收、收费和政府性基金等，或者是国有资本经营收益。这三本预算必须公开，而且要加强他们之间的统筹使用。”楼继伟说。

　　楼继伟表示，新的预算法制定以后，要加强资金的统筹使用。“2014年预算中，已经对国有资本经营预算调入一般公共预算的比例做了提高，今后还要继续提高，这也是统筹使用的一个方面。”

　　建设阳光政府

　　政府与部门预算全公开

　　今年2月，李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上指出，今年要把预算决算公开再向前推进一步。政府预算和决算要全部公开到支出功能分类的项级科目，部门预算和决算要逐步公开到基本支出和项目支出，专项转移支付预算公开到具体项目，所有财政拨款安排的“三公”经费都要详细公开。

　　“实践中，已经实现了中央部门‘三公经费’公开、部门预算公开，地方政府的预算公开工作也在稳步推进。预算公开的本质是政府财政资金使用的透明，是政府活动的透明，进行预算公开是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要。”全国人大常委会法工委经济法室主任王超英在8月31日的新闻发布会上说。

　　王超英表示，修改后的预算法总结实践经验，回应社会关切，对预算公开作出了比较全面、具体的规定：

　　第一，预算公开，是全面的公开，既包括中央预算，也包括地方预算，预算、预算调整、决算都要公开，不但政府预算要公开，部门预算也要公开。预算活动的全部内容，除了依照国家保密法规定属于国家秘密的事项，其他全部内容都要向社会公开。

　　第二，预算公开，既规范全面也突出重点。在全面公开的原则下，特别强调对一些重要事项，如政府预算中本级政府财政转移支付安排执行的情况以及举借债务的情况、部门预算中包括“三公经费”在内的机关运行经费的安排使用情况、预算执行中进行政府采购的情况、审计部门对预算执行和其他财政收支的审计工作报告等内容的公开。

　　第三，预算公开，是具有可操性的公开。预算法作对预算公开内容、时间、主体等都作了明确、具体的规定，以使法律关于预算公开的规定更具有可执行性、可操作性，更能落到实处。

　　细化预算草案

　　加强人大审查监督作用

　　“实践中反映的关于预算审查的一个突出问题，就是预算细化程度不够，(人大代表)看不懂，无法实行有效的监督。”王超英在8月31日的新闻发布会上表示。

　　王超英介绍，为了强化人大对预算的审查监督，修改后的预算法从以下几个方面加强了人大对预算审查监督的规定：

　　第一，报人大审批的预算草案应当进一步细化。

　　修改后的预算法在预算编制阶段，要求各级预算支出应当按照功能分类和经济分类编制，通过功能分类反映支出方向(如是教育支出还是科技支出)，通过经济性质分类反映支出用途(如是工资支出还是购买商品或者服务支出)，二者结合可以全面完整地反映政府支出，便于审查和监督。

　　第二，完善了预算的初步审查制度。

　　修改后的预算法对预算初步审查制度进行了完善，包括明确了初步审查范围、初步审查机构等，此外还增加了“对初步审查意见和有关工作机构研究提出的意见，各级财政部门应当及时反馈”“明确市级以上人大有关机构在进行初步审查或研究提出意见时，应当邀请邀请本级人大代表参加”等内容，来发挥人大代表在初步审查中的作用。

　　第三，完善了人大进行预算审查监督的相关规定。其中包括明确了对预算草案和决算草案的重点审查内容、完善了关于预算调整的规定、完善了关于预算执行监督的规定等内容。

　　第四，强化基层人大的预算审查工作，充分发挥人大代表的作用。修订后的预算法增加规定，县、乡级人大在正式审查预算草案前应当采用多种形式组织基层人大代表听取选民和社会各界的意见。

　　预决算审查专业性强

　　专家建议设立预算委员会

　　在蒋洪看来，预算法在立法宗旨上的修改还有进步的空间。

　　“谁来规范政府行为？可以是自我规范，也可以是通过现代的国家治理机制来规范，我们究竟是用什么样的方式来规范？这些根本的问题在宗旨性条款里面没有体现出来。”蒋洪说。

　　“在预算法的宗旨条款当中，必须要体现宪法所规定的人民及其代表机构和政府之间的相互关系，并将这种关系进行明确，包括明确预算过程中公民的各项基本权利等，以此来加强各级人民代表大会对预算审议批准的监督，规范政府收支行为。”蒋洪在接受记者采访时表示。

　　要加强人大的审查监督作用，蒋洪建议设立预算委员会。

　　“目前来看，人大方面履行职责的力量配备显然过于薄弱。我们建议，如果要更好的发挥人大的作用，必须要加强组织上的建设。”蒋洪对法治周末记者说。

　　前不久，蒋洪和另外7名教授联名发出建议，希望在人大常委会下成立预算委员会，成为常设的、专业的预算管理监督机构。

　　首都经济贸易大学财政税务学院教授李红霞是8名建议者之一，参加过三审稿修订工作。她认为，建立专门预算委员会的目的在于让预算的编制更加准确，“如果编制不准确的话，就不能约束和监督政府的行为”。

　　在今年两会期间，全国人大代表、影视剧作家赵冬苓曾经坦言，预决算的审查是专业性很强的事情，普通的代表并不具备相关的专业知识，理解起来难度很大。

　　“现在从人大代表(的构成)来说，(绝大多数)都不是特别专业的，职业性、专业性背景都不强，这种背景下，预算在审查和批准的时候，可能更多是走过场。这就需要在人大代表当中找一些有财政预算、法律等相关专业背景的人，组成预算委员会，从专业角度挑毛病和问题。”李红霞建议。