公平税负求解

　　在国务院总理李克强7月14日主持召开的经济形势座谈会上，格力电器董事长董明珠直言"我们不需要国家的产业政策扶持"，"只要有公平竞争的环境，企业自己就可以做好"。李克强称赞这一建议"很有启发"。

　　近期展开的全国范围税收优惠清理工作，正是为企业"不要扶持要公平"这一诉求创造更为合理的税收环境。

　　财政部科学研究所副所长苏明对《财经国家周刊》记者表示，过去多年，区域性发展规划与区域税收优惠在吸引投资、降低企业负担方面，确实发挥了积极作用。但是过多过滥就会带来很多问题。对统一公平市场环境的破坏、地区之间恶性竞争带来的政府寻租和产能过剩加剧，以及在低税刺激下对资源的过度利用和环境污染，都是其负面效应。

　　然而，清理盘查毕竟只是短期举措，能否靠其长久解决区域税收优惠乱象？答案并不乐观，要为企业创造公平竞争的税收环境，更为深层次的改革势在必行。

　　分类处理

　　苏明对《财经国家周刊》记者表示，未来税收优惠政策将向行业优惠为主、区域优惠为辅的方向调整。

　　税收优惠虽遍布全国，但有的地区确实需要，有的地区流于泛滥。本次清理将对不同地区分类处理，根据清理重点主要分为四类。

　　"区域性税收优惠政策最大的区域，应该是西部地区，其中包括一些民族地区。他们享受优惠幅度较大是合理的，在这次清理中应该保留。"苏明表示。

　　另外，贫困地区的发展相对滞后，正是税收优惠政策需要扶持的对象，因此保留对他们的税收优惠"也是有必要的"。

　　而对于遍布在东、中、西部的各类高新技术开发区(以下简称"高新区")，苏明认为，国家设立高新区的目的不只是为了促进经济增长，而是要将那些技术领先的、附加值高的产业、产品、设备放在这些区域产生集聚效应。"因此，对高新区安排税收优惠政策，也是有必要的。"

　　苏明同时强调，高新区的税收优惠不应是普惠式的，并非只要进驻高新区，就等同于拿到税收优惠，"优惠应针对企业，一家企业的产品、技术水平符合要求的才能优惠。"

　　2008年4月由科技部、财政部和国税总局联合发布的《高新技术企业认定管理办法》中指出，各地由科技行政管理部门同本级财政、税务部门，共同组成本地区高新技术企业认定管理机构。

　　中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌对《财经国家周刊》记者表示，实际操作中，高新技术企业的认定主要由科技部门来做，"一些地区的科技部门存在寻租，该认定的企业没有认定，不符合条件的花钱去买认定。"

　　2009年6月，国家审计署审计长刘家义在向全国人大常委会提交的审计报告中披露了虚假高新企业逃税情况。在审计署抽查的享受高新技术企业税收优惠的116户企业中，有85户不符合条件，这些企业享受的税收优惠达到36.31亿元。苏明表示，下一步高新区税收优惠的调整，主要集中在严格优惠对象认定上。

　　此外，在数量众多的区域规划或各类开发区、园区、新区中，一些地区已经安排了税收优惠政策，并设定了优惠时间。对于这些优惠政策，"执行到期的不再延续，未到期的将明确政策终止时间"。

　　区域优惠难控

　　虽然思路清晰，但本轮税收清理将达到何种效果，目前还难以预判。

　　此前曾出台过一些法律法规，对区域税收优惠以及地方政府的"土政策"予以规范，但从目前来看，收效并不明显。

　　例如，2000年国务院就发布过《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》，明确各地区自行制定的税收先征后返政策，从2000年1月1日起一律停止执行。2008年新《企业所得税法》开始实行，实质上也是对区域性所得税优惠在法律层面的一个规范。按照新法，除了少数特别规定的区域，多地区域性所得税优惠都应废止，转为以产业优惠来替代。

　　全国范围的财税系统清查也并非第一次。早在2004年，财政部和国家税务总局[微博]就进行过全国范围内的税收优惠政策清理。在那次清理中，国税总局对全国2527个开发区税收优惠政策的适用及执行情况进行了清理检查，其中包括218个国家级开发区。

　　结果共查出区内注册、区外经营的企业1000多户，查出一些不符合新办企业条件而享受新办企业税收优惠、扩大税收优惠适用范围、提高优惠比例、延长优惠期限、违规减免税收等问题，累计少缴税款4.3亿元，清理出不符合税法规定的地方违规涉税文件88份。

　　但此次清查成效似乎未能长久维持。曾有媒体以深圳、青岛、兰州为东西部样本考察税收优惠落实情况，数据显示在过去10年间，不计出口退税，深圳市国税局落实各类税收优惠的总额从32.56亿元增长到243.99亿元，青岛市国税局从24亿元增长到84.12亿元；兰州市国税局从2.65亿元增长到8.81亿元。

　　"如果这次清理只是原则性地提一提，地方根本不会动。"武汉财税系统一位人士对《财经国家周刊》记者表示。

　　各地区域优惠屡禁不止，背后有多项因素支撑。例如，"国字头"区域税收优惠难控，是地方与中央以及各部委之间博弈的结果。

　　张斌表示，早在1994年分税制改革时就明确了一个原则，即各部委不能直接出台财税政策，必须由财政部和国税总局会签。"但是，此后各地纷纷申报各种示范区，一是为了要项目，二就是要税收减免，这两项是最实在的。所以财税部门面临很大压力，大概50项的优惠是长时间积累起来的。"

　　各地优惠土方层出不穷，除了招商冲动之外，还有一个更为深层的原因，即企业确实面临较高税负。

　　林江对《财经国家周刊》记者表示，中国企业税率设定在较高水平，是从1994年分税制改革时延留下来的。"那时我国税收征管水平不高，应收100块钱的税，实际只能收上48块，所以要通过提高税率保证税收总水平。"林江说，"但是现在征管能力明显提高了，应收100块钱的税能实际收上将近85块，而税率还是在较高水平，企业就普遍感到税负重。"

　　在这一背景下，为保企业活力，一些地区企业避税逃税和地方政府放松征管之间形成了微妙的默契。

　　治本之策

　　要根除区域性税收优惠乱象，需要根本上的改革措施。

　　中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇对《财经国家周刊》记者表示，这次清理无论从广度和深度来看都远大于过去。在全面深化改革的大背景下，财政定位于国家治理的基础，这为区域税收优惠的规范化提供了契机。

　　2013年底发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。完善国税、地税征管体制。财政部部长楼继伟在2014年7月初接受包括《财经国家周刊》记者在内的媒体采访，在谈到清理区域税收优惠时，他几次提到"税收法定"，促进各地税制统一。

　　所谓税收法定是指税收基本内容和核心要素通过法律形式加以确定。国税总局税收科学研究所所长李万甫表示，"税收法定"原则在中国2000年颁布实施的《立法法》中得到了确认，财政、税收等的基本制度只能制定法律，属于全国人大及其常委会的专属立法事项。但这一规定在实践中没有完全"落地"。

　　财政部科学研究所一位研究员对《财经国家周刊》记者表示，区域税收优惠乱象背后的一个根本问题便在于此，税收政策无法完全脱离行政部门主导。

　　他认为，加快税收优惠政策法制化可以考虑从两个方面推动，一是清理整合现行税收优惠政策，由国务院制定统一法规，对税收优惠的具体项目、审批办法、税收优惠权责等作出规定；二是规范税收优惠的管理权限，采取中央授权的方式赋予地方政府一定的管理权限。

　　此外，各地普遍实行的税收先征后返，返还的税收实际上属于"财政支出"范畴，称为"税式支出"。在新一轮财税体制改革中，"全面规范税收优惠政策"被列为"改进预算管理制度"七项任务之一。

　　有多位专家对《财经国家周刊》记者表示，应借鉴经济发达国家经验，逐步将税式支出纳入预算编制，通过建立税收优惠的财政预算制度，更好地核算和控制税收优惠导致的税款损失，并由此对地方政府构成约束。