地方国资改革路线图

　　三大功能分类监管 股权比例实质突破

　　华夏时报记者 陈岩鹏 实习记者 王墁 北京报道

　　国资改革的故事还在继续。

　　记者梳理发现，截至8月15日，已有上海、北京、山东、江苏、湖南、江西、四川等15个省市正式出台了国资改革方案。其中，重庆国资委[微博]宣布“国有股权比例低于50%的企业不再简单套用国有及国有资本控股企业的监管制度”，备受关注。

　　“重庆是第一个明确界定不作为国有企业管理的混合所有制企业的股权比例的省份，这意味着先要把国有股权比例在50%以下的企业放活，使它们率先成为市场主体。”中国企业改革与发展研究会副会长周放生如是评价。

　　山东则推陈出新，首次公开提出了国资管理三层架构，明确了国资监管机构、国有资本投资运营公司、国有出资企业的功能定位以及三者的关系。

　　值得一提的是，发展混合所有制经济已成为各地国资改革的“标配”，而大部分地区都给出了具体的时间和指标。不过，各地在改革的突破口、国企分类上也不尽相同。国资专家认为，由于资源禀赋、产业结构等情况存在差异，各地国企改革方案必然有所区别。

　　分类监管

　　在已公布方案的各省市中，大部分均对企业功能进行了划分，有13个省级方案按照公共服务类、功能类、竞争类三个标准划分。

　　“分类监管是国资改革的前提和基础，在确定企业分类后，就可以对不同类别企业在股权结构、治理结构、选人用人和评价考核等方面分类施策。”8月15日，湖南省社科院经济所所长肖毅敏在接受《华夏时报》记者采访时称。

　　国企分类监管的核心是厘清政策性业务与竞争性业务。在这方面，北京进行了较为明晰的界定。

　　北京将市属国企划分为三类：城市公共服务类企业主要承担提供公共产品或服务、保障城市运行安全、提升城市承载能力等功能，以实现社会效益为主要目标，兼顾企业经济效益；特殊功能类企业主要承担市委、市政府在不同阶段赋予的专项任务和重大项目，实现政府在基础设施、民生保障、促进城市和社会发展等方面的战略目标；竞争类企业以资本效益最大化为主要目标，这类企业包括战略支撑和一般竞争性企业。

　　根据北京国资改革方案，到2020年，城市公共服务类和特殊功能类企业中的国有资本应占到国有资本总量的60%以上。

　　对此，北京市副市长张工表示，从目标取向上看，城市公共服务类企业主要任务是提高公共服务的品质和运行效率；特殊功能类企业主要任务是创新运行模式、商业模式，提高重大专项任务的保障能力；竞争类企业则是以资本效益最大化为目标。

　　但也不是所有省份都在向北京看齐。

　　记者注意到，湖南就用“公益类企业”代替了“城市公共服务类企业”，而它定义的“公益类”则更广泛，主要是指重要民生领域企业，同时还把投资运营平台纳入到“功能类企业”，这显然与北京的方案不同。

　　“重庆的分类办法和其他地方有所不同，具有很强的地方特色，也符合地方实际情况。”国资委[微博]研究中心竞争力研究部部长许保利称。不同之处在于，重庆将以金融服务、要素交易、投融资为主业的国企划分为功能要素类企业。

　　在许保利看来，国企分类和监管办法不需要统一标准，也不可能有统一标准，只要贴合地方实际、有利于国企发展和国资保值增值，就是好的分类和监管办法。

　　此外，四川方案仅划分为竞争性和功能性两种类型，而山西、湖北未对国企性质做出区分。不过，这两个省份均提及了“分类监管”。湖北则明确提出，对公共服务类企业，保持国有资本控股地位；对其他企业可灵活掌握国有股比例，根据需要适时进退，不要求国有控股，有的甚至可以全部退出。

　　混改路径

　　混合所有制经济成了各地国资改革的统一方向。

　　如江西规定5年内混合所有制经济要占国资的70%；重庆的目标是3-5年三分之二的国企将发展成混合所有制；江苏则要求，国有控股企业可适当降低国有股权比例，对国资股权和债权权益并低于50%的企业，可以完全按照市场化方式管理。

　　对此，国资专家指出，由于资源禀赋、产业结构等情况存在差异，各地国企改革方案必然有所区别。

　　作为资源大省，新疆把能源作为了改革的突破口。据新疆国资委主任邵峰介绍，新疆已专门组织召开发挥混合所有制经济推进会，今后国资投资项目都允许非国有资本参股，力争在石油石化、煤炭资源开发等领域与民间资本合作建设一批重大项目；引领社会资本参与，积极推进新疆油气资源开发改革；消除非国有资本的进入壁垒，对监管企业中的拟上市企业，扩大非国有资本的参与比重；鼓励国有企业集团所属的二三级实体公司与非国有资本开展各种形式的合作，竞争性领域国资不绝对控股。

　　相比全国水平，安徽在国资改革、混合所有制方面比较落后，安徽省委书记张宝顺表示，今年会加大改革力度。

　　北京市国资委则要在一级企业进行混合所有制改革，推进具备条件的一级企业实现整体上市，改革力度较大。其中重点提及要和央企、中关村企业、区县企业互相参股，属于利用首都的优势进行改革。

　　张工表示，当前就是要通过发展混合所有制经济，放大国资功能，促进各种所有制相互促进、共同发展。具体的路径包括推进市属企业与央企、跨国公司和外资、民企、各类社会基金和战略投资者的合作。

　　“其中一个重要的方面是，将市场、社会、出资人三者力量结合，充分利用多层次资本市场，共同推动市属企业主业上市或整体上市，使上市公司成为国企发展混合制的主要形式。”张工称。

　　此外，根据不同企业的功能定位，北京将逐步调整国有股权比例，对城市公共服务类、特殊功能类企业，国有资本保持绝对控股；对竞争类企业，积极引入各类投资者，其中战略支撑企业国有资本保持相对控股，一般竞争企业国有资本可以相对控股或参股。

　　上海、湖南、山东等地的混改方案也表达了类似的观点和思路。

　　国资架构

　　作为国资监管单位，未来，国资委和所属企业之间的权责边界在哪？这是新一轮国资改革无法回避的问题。

　　北京的改革方案提出，市国资委以出资关系为基础行使权利并履行职责，着重围绕关系出资人权益的重大事项和履行出资人职责的重点环节，制定出资人审批事项清单，以管控资本投向、优化资本结构、规范资本运作、提高资本使用效率和效益为重点。

　　以后，董事会将成为权力的中心。国资委将通过股权代表参加股东(大)会或董事会，提出提案、发表意见、行使表决权，体现出资人意志；通过依法制定或参与制定公司章程，维护出资人权益。

　　“从提高针对性和有效性的角度来讲，监管的主线是战略执行的一致性、财务的真实性、人员履职的合规性。”张工说，“改革方案明确提出，推动监事会监督与财务审计监督、纪检监督、监察监督有机结合，探索推进企业财务预算等重大信息公开等要求。”

　　根据企业功能定位，北京将分类完善治理结构、分类开展绩效评价、分类考核。同时，北京国资委将探索对混合制企业监管的有效方式，国有股权低于50%的企业不再简单套用国有及国有控股企业的监管制度，实行更加市场化的监管机制。

　　这一提法最早见诸于重庆改革方案。今年5月，重庆国资委表示，国有股权比例低于50%的企业不再简单套用国有及国有资本控股企业的监管制度。

　　此外，重庆在改革方案中还提出，“党政机关和群团组织原则上不再出资组建国有企业，不再直接管理国有企业”、“推进经营性国有资本监管全覆盖”。周放生认为，这是针对“政企不分”、“政资不分”的有力举措，也意味着游离在国资监管体制之外的国有企业将纳入统一监管。

　　记者注意到，已明确提出建立“国资监管机构——国有资本投资运营公司——国有出资企业”三层管理架构的是山东。

　　在这样的三层架构中，山东给出其中三个主体的定位：省国资监管机构依据法律法规和公司章程对国有资本投资运营公司进行监督和管理，对战略规划、董事监事选派考核、预算决算、利润分配等事项行使股东职责，承担监督投资运营公司国有资本保值增值责任。

　　“国有出资企业定位为利润中心。”山东省国资委相关人士称。

　　而位于两者之间的国资公司的功能，则定位为实现省委、省政府战略意图的重大转型升级项目和公共服务项目的投资主体，以市场方式进行资本运作的融资主体，推动国有企业改革重组、实现国有资本有序进退的产业整合主体，促进战略性新兴产业发展和企业科技创新的创业投资主体。