土地制度改革新思路和路线图

　　土地制度改革迟迟未能取得突破，主要原因是未能触及政府经营土地这个深层次问题，把自然资源所有者与管理者分开，将从根本上解决这个问题

　　党的十八届三中全会召开以后，社会上不少人受《决定》精神鼓舞，对土地制度改革产生强烈期许。

　　几个月下来，一些人(主要是学者)的期许变成失望，甚至焦虑。他们看到土地制度改革没有实质性的推进，听到一些对《决定》精神的别样解读，担心改革被“架空”，甚至怀疑中央对土地制度改革的思路是否变了。应《财经》之约，谈谈我对如何落实《决定》精神，实施有关改革的看法。

　　主要障碍

　　从上世纪90年代初至今的20多年来，社会各界(包括政府)探讨土地制度改革，主要集中在征地制度和集体建设用地入市这两个问题上。这两个问题本质上是一个问题，或者说是一个问题的两个侧面。另外，近年对与这个问题密切相关的土地财政问题，议论也比较多。

　　多年的探讨，除了理论和观点的务虚，土地管理部门和各地方政府还搞了许多改革试点，出台不少政策。但是，始终没有能从法律、制度层面，取得根本性的突破。

　　20多年都不能突破，是因为存在着比较严重的障碍。一是法律障碍，主要是宪法的有关规定；二是思想理论障碍，主要是怎样理解和运用“涨价归公”理论；三是制度障碍，主要是政府经营土地制度，使政府成了与民争利的“运动员”。

　　这三大障碍中，最深层次的、最根本的，是制度障碍。

　　政府的土地管理部门同时承担国有土地的所有者代表职能，负责经营土地。而经营土地的收入，又成为地方建设的主要资金来源。为了保证地方建设资金最大化，需要压低征收农民土地的价格，扩大征地的范围，即不允许集体建设用地进入市场。反之，如果彻底改革征地制度，大幅度提高征地补偿费用，政府的收入将会减少；如果允许集体建设用地进入市场，政府可卖的土地将更少甚至无地可卖。在现行财税体制下，地方的建设与发展可能就没法搞。问题越积越多，改革迟迟难下决心，根子就在这里。

　　2008年，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，重申要推进征地制度改革，第一次在中央的文件里提出，要逐步建立城乡统一的建设用地市场。当时，社会各界深受鼓舞，期盼这方面的改革尽早实施。但几年时间很快逝去，国家层面的改革最终还是没能迈出步子。回头反思，十七届三中全会《决定》主要涉及农村问题，不是一个全面改革的决定，因而没有触及政府经营土地制度方面的问题。而不根本转变政府经营土地的职能，征地制度改革和建立城乡统一的土地市场，就很难落实。

　　尽管如此，对于十七届三中全会《决定》的作用，还是不容否认。2008年以后，各地关于改革征地制度和集体建设用地入市的探索，步伐明显加快，力度明显加大。例如，广东的“三旧”改造，成都的城乡统筹发展试验，重庆的“地票”交易，北京的“城中村”改造，等等，都是在《决定》精神指引和鼓舞下展开的。这些探索，在或大或小的程度上突破了现行法律和制度，却得到国家土地管理部门的支持或默许，原因就在于他们的做法，符合十七届三中全会《决定》指出的方向。这些探索，取得较好的成效，加深了对矛盾的认识，积累了丰富的经验，为今后全面深化改革奠定了实践基础。

　　新思路

　　有人担心，十八届三中全会《决定》关于土地制度改革的任务，会不会像上次那样不了了之？我的看法是：不会。理由如下：

　　第一，十八届三中全会《决定》描绘了全面、综合改革的蓝图，并没有把土地制度改革单列，就土地谈土地，而是把现行土地制度存在和涉及的主要问题，分解到“坚持和完善基本经济制度”、“加快完善现代市场体系”、“加快转变政府职能”、“深化财税体制改革”、“健全城乡发展一体化体制机制”、“推进社会事业改革创新”和“加快生态文明制度建设”等专题里，分别阐述。

　　这个令人耳目一新的思路启发我们：土地制度改革属于综合性改革，必须整体把握、协同推进。我体会最深的，是在生态文明制度建设专题里，把土地管理纳入自然资源管理，明确提出要把所有者权利和管理者权力分开，“使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督”。

　　这是国家治理思路的重大调整，中共中央总书记习近平在全会上专门对这项改革作了说明。按此付诸实施，政府的自然资源行政监管部门，将不再经营土地，而是集中精力做好“裁判员”，主要考虑如何编制好国土规划并依据规划实施空间用途管制，如何平等保护各类产权，如何规范和监督市场秩序，如何开展国土整治，等等；新组建的代表国家行使国有土地所有权的部门，则专做“运动员”，在相关行政权力的监督下，与其他市场主体平等竞争。

　　这样一来，长期困扰人们的，征地制度改革和建立城乡统一土地市场改革的种种难题会迎刃而解。

　　第二，新一届中央领导集体的一个鲜明特点是“言必信、行必果”。只要是向全党和全民承诺的事情，除了大的不可抗力如战争、动乱干扰之外，都会尽心尽力抓落实，力求取得成效。这次改革与以往不同的地方在于：1.设立了时间表，“到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。”2.建立了组织保障，“成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”，总书记亲任组长。这都反映了中央把改革进行到底的决心和意志，是十分坚定、不可动摇的。

　　因此，我对土地制度改革的前景充满信心。

　　路线图

　　接下来的问题是：能否马上实施把所有者与管理者分开的改革？我的看法是，受两个方面的制约，近几年内尚难以实施。

　　一方面的制约涉及外部条件。政府的自然资源监管部门不再经营土地，意味着政府没有土地出让收入，而政府今后加大公共产品和公共服务提供的力度，所需资金要通过深化财税体制改革，才能加以解决。

　　地方建设所需资金，则要通过进一步改革投融资体制，更多依靠社会投入。就是说，取消所谓的土地财政，必须要有新的“替代物”，才能尽量避免或减轻体制机制转换可能引起的阵痛。

　　另外，农民承包地的流转方式以及宅基地能不能流转等，与户籍制度也紧密相关。就是说，建立与发展土地市场，还需要户籍制度改革的配合。最近，中央综合改革领导小组审议通过了财税体制改革方案和户籍制度改革方案，推出速度之快，超出很多人预期。估计两三年以后，可有明显成效。那时，再推出转变政府经营土地职能的改革，阻力会比现在小得多。从中央对改革实施的部署中，可以看到中央的改革决心坚定不移，还可以看到改革的具体路径是先易后难，先单项后综合，按照清晰的“路线图”稳步推进。

　　另外一方面的制约，则涉及时机的把握。实施所有者与管理者分开和一件事由一个部门来管的改革，必然对政府机构做重大调整，可能撤销一些原有的部门，组建一些新的机构。这样重大的、具有全局意义的机构变动，必须遵循法定程序。

　　分析从现在到2020年的时间节点，2017年将召开党的十九大，2018年政府换届，这是值得关注的节点。在党的十九大上或由十九大选举产生的新的中央委员会提出关于机构改革的方案，然后由2018年的人代会通过方案并实施，是比较好的选择。在这之前或之后，恐怕都不是实施重大机构改革的最佳时机。据此可以进一步推断，土地制度的根本性改革，可能在2018年以后才能全面展开。

　　以上，是我对党的十八届三中全会《决定》关于土地制度改革的精神，能否落实，怎样落实，何时落实的一些看法。可以简要概括如下：长期以来征地制度改革和建立城乡统一的土地市场的改革不能取得突破，主要原因是未能触及政府经营土地这个深层次问题。十八届三中全会《决定》明确要把自然资源所有者与管理者分开，将从根本上解决这个问题，那时，其他相关的土地制度的改革，也就“船到桥头自然直”，顺理成章了。但实施把所有者与管理者分开，还需要创造条件和把握恰当的时机，要经历一个过程。

　　改革的总体进程由中央掌控，同时有大量工作需要社会各界的积极参与：政府机构改革方案的研究制定，宪法、土地管理法、物权法、城市房地产法等相关法律的修改，现在都要着手准备。

　　财税体制、户籍制度、投融资体制、不动产统一登记、干部考核等已经出台的改革措施，要抓紧推进。

　　此外，还有许多重大问题需要研究探讨，例如，如何设立土地公有条件下的土地权利体系，怎样改革国家的规划体系和体制，怎样实施空间用途管制(包括耕地保护、生态环境保护、国土整治等)，怎样规范土地市场秩序，怎样建立发展成果共享的体制机制，在土地公有条件下能不能征收财产税，等等。

　　算下来，距2017年十九大召开，仅有不到四年，时间并不宽裕。“牢骚太盛防肠断，风物长宜放眼量”， 在研究探讨的过程中，由于所处的位置和观察角度不同，存在对中央精神的不同理解是十分正常的。包括不赞成中央决定的意见，也应允许保留，多听听各种意见，有助于全面思考，深化认识。广大学者和干部对待“权威”，也要有颗“平常心”，既不盲目崇拜，也没必要求全责备，这样就不难对各种意见作出全面、客观的判断。

　　作者为中国土地学会副理事长

　　【作者：黄小虎/文 】