文/《财经国家周刊》记者 张舵 方问禹

　　首都非核心功能如何疏解？是由行政力量强制推动，还是靠市场主导，顺势而为？

　　2月底，习近平总书记在北京市视察期间，就首都未来发展提出明确的方向和若干要求。其中，“调整疏解首都非核心功能”成为舆论关注焦点。

　　究竟哪些是首都非核心功能？与这些功能相关联的产业、公共资源，以及部分行政事业单位该如何向外疏解？是由行政力量强制推动，还是靠市场主导，顺势而为？

　　对这些问题，接受《财经国家周刊》采访的相关人士意见纷纭。不过，有两点是基本共识：一是功能疏解不能单兵突进，而是要打组合拳，要“综合疏解”；二是疏解要更多从增量上做文章，动存量难度太大，应以“优化”为主。

　　难啃的批发市场

　　种种迹象表明，遍布北京市中心城区的各类大型“批发市场”，已被选为北京市落实首都非核心功能疏解的一个突破口。

　　目前，仅北京城市核心的东城和西城就有十多个大型批发市场。著名的“动批”——动物园服装批发市场，由9个分市场组成，1万多个摊位；丰台区大红门地区则是北方地区最大的服装集散市场，各类服装批发市场26家，经营商户2万多家，80%的商品销往山西、河北、内蒙古、东北地区，从业人员及周边为其提供服务的人员超过60万人，加上吸引而来的京外京内的庞大顾客群，这个区域的压力可想而知。

　　北京市常务副市长李士祥说，这些区域性大型批发市场不是主要服务首都城市功能的，而且聚集大量人口，不宜在北京城区发展。

　　但，要搬走这些批发市场并不容易。记者走访调研发现，批发市场的利益主体多元，既包括各种批发市场的经营主体，也包括众多拥有、承租、转租摊位的小商户，对于疏解，意志很难统一。

　　北京市丰台区大红门镇一家服装摊位的商户说，“我们在这里做了十几年了，市场搬到河北，那里哪有北京这样的客流啊，也没有北京交通方便，我们这种做批发的，最重要的是有客流。”

　　在北京朝阳区十八里店经营一家石材批发市场的蓝智慧说，只凭政府一声号令用行政的方式，也难以完全解决这些商户搬迁，“他们手里都有租赁合同，跟你要高额补偿，你怎么办？还有些商户与银行有捆绑性贷款，相互担保，一个走了，将影响一连串。”

　　更深层次的问题是，如果批发市场赖以生存的市场环境和产业链条不改变，就算搬走了现有的，又会在别的地方冒出新的来。

　　北京市丰台区的领导谈到，这几年丰台区一直在推动大红门服装批发市场的转移和升级，但收效并不十分明显。主要原因还是市场主体动力不足。大红门地区平均每平方米的摊位租金已达每天15元，与王府井地区相当，还一位难求。因此，疏解光靠行政推动是不可行的，还要充分发挥市场作用。

　　北京市规委主任黄艳介绍，北京批发市场疏解面临深层次的市场阻力，一个是北京交通的区域向心力很强，便利性无法替代；另一个是不少批发市场就近与低成本加工制造(农民集体用地上建设工业厂房)形成产业链条。据调查统计，丰台区大红门地区销售的服装大约40%来自邻近区县的服装企业和加工作坊。

　　大型批发市场聚集地被选作首都非核心功能疏解的突破口，显然，并不是一块好啃的骨头。

　　“疏解”共识易、落实难

　　北京市卫生局介绍，2013年北京市完成门诊量2.19亿人次，其中三级医院就诊量超过8900万人次，其中包括外地病人3000万左右。用北京市医卫行业人士的话说：目前北京已经变成全国的“看病中心”，对外疏解“很有必要”。过度密集的教育、医疗资源，也被视为亟待疏解的首都非核心功能。

　　不少教育界人士提出，如果从人力资源供求平衡角度看，目前全国教育资源分布严重失衡，首都明显“过载”，在更大范围内重新布局是必要的。

　　北京大学城市规划设计中心主任吕斌教授说，目前北京市不仅集中了自然科学、社会学、财经法律、医药卫生、交通航天、石油地质、电力通讯、农林业、文艺体育等学科的国内顶尖高校，还附带有一大批民办高校、职业培训学院，有些并不非得在此开办。

　　而在中国城市规划设计研究院副院长杨保军看来，北京过度集中的行政资源，也有疏解空间：行政部门事务可分成前台和后台，前台面向全国，后台服务中央，“一些前台的东西可以分出去。只要找到合适的地方依法行政，就能提高效率。”

　　尽管受访者对疏解首都非核心功能普遍存在共识，但设身处地考虑，他们也对行政决策型搬迁抱有疑虑。部分医疗、教育及行政部门担忧，某些机构外迁后，外部环境变化可能引起机构功能异化，甚至面临着生存和发展的诸多困境。

　　北京市卫生局局长方来英说，医学发展很大程度上依赖科研队伍，以及多个领域的科技创新，某医疗领域学科进步，必须有领军人物，以及围绕领军人物配备的技术支撑团队。“如果把医院迁到河北，很难解决科研队伍支撑的问题。”

　　吕斌举了一个极端的例子：如依靠行政力量把北大、清华这样的高校外迁河北，结果可能就是名校实力下滑，毕业生每年“潮汐式”赶回北京求职谋业，起不到疏解效果。

　　体制壁垒也会对“疏解”形成牵制。万科集团副总裁毛大庆以万科全程参与的北京市某中学搬迁项目为例，讲述了功能外迁的难处。据他介绍，北京市用了三年时间，要把某重点中学从西城区移到房山区，挪动距离约20公里，“但到今天还有17个问题没解决，学校只能带着各种不完备开学”。

　　“学校希望在房山办成总校，但办到今天还是一个分校，因为涉及编制的问题。”毛大庆说。

　　记者在采访中还了解到，目前从主观心态来看，功能疏解涉迁人员的动力不足。

　　中国医师协会养生专业委员会副理事郑志坚坦言：“从我们一线医生来说，你给我一个搞专业的良好环境，我肯定愿意去。但我去又面临一个问题，孩子上学怎么办？这个问题解决不了，我能去吗？”

　　国外有先例表明，单靠行政力量搬迁成效并不明显。据国土资源部副部长胡存智介绍，目前世界上已经有不少国家做过首都搬迁规划，比如韩国政府专设有首都搬迁工作部，指挥政府所属机构搬迁到指定区域，但实践成效不足，原因是配套环境跟不上，单靠行政手段指挥不动搬迁。

　　市场主导，增量入手

　　面对重重阻力，如何做好首都非核心功能疏解这篇大文章，考验着北京市城市管理者的智慧。

　　在北京市规划委员会主任黄艳看来，功能疏解“不能单项推进，一定要打组合拳，综合功能整体转移”。且疏解会是一个长期的持续的过程，不能急于求成。

　　受访的专业人士认为，功能疏解应由“政府引导、市场主导”。尤其是在相关产业疏解过程中，政府应尽量避免直接面对市场主体，而是通过消除区域行政壁垒、完善交通基础设施配套、改善公共服务等举措，创造利益驱动和发展预期机制，引导市场主体自愿转型升级，寻找新的发展空间。

　　一个值得总结的“疏解”案例是，北京市海淀区近两年调整中关村西区电子卖场业态，区域内批发零售业占总体法人单位比重从66%缩减为40%，得益于紧密衔接政府、行业组织、市场主体之间利益关系。政府一方面严厉打击中关村西区电子卖场内的水货、假冒伪劣产品，提高摊位经营成本；同时成立行业发展商会，倡导行业自律，引导批发市场主办方规范经营，配合政府推进业态转型升级。

　　北京宣房投资管理公司副总经理王占友说，动物园服装批发市场这种单纯批发市场类型的疏解，除了行政疏导外，建议用良币驱逐劣币的方式，在打击违法经营的同时，引入品牌店、电商化经营模式，树立高端升级的示范，形成稳定的利益预期，用利益驱动这些小商户主动疏解。

　　在疏解教育、医疗以及部分行政事业单位等首都非核心功能过程中，针对存量迁移阻力重重、成本大、效率低的现状，众多专业人士普遍建议，应多从增量入手，明确今后首都非核心功能“只减不增”、增量向周边疏散的大原则，由政府制定约束性政策，加强监督和落实。

　　记者采访中了解到，目前在北京市城市规划、土地供应等领域，“控制增量”的原则已经得到贯彻。北京市卫计委日前下发的《2014年北京市医政医管工作要点》已明确，北京五环路内将不再批准建立综合性医疗机构；北京市国土资源局发布的《北京市2014年国有建设用地供应计划》中，今年安排工业用地450公顷，不及上年的一半，也是出于配合首都功能疏解的考虑。

　　方向和路径已经大致明确，但是否就意味着“疏解”的效率会提高？这，还有待进一步观察。