【推荐阅读】养老顶层设计方案难产中 政府被指不愿坦承暗藏危机

　　专访清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥

　　老龄社会养老：吃饭靠国家、改善靠自己

　　郭晋晖

　　“当前，必须改变‘混账管理’模式。”清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥称，中国社会保障制度必须从长计议。

　　社会保障涉及全体公民的一生，公平、流动、可持续缺一不可。

　　从1998年正式建立企业职工基本养老保险制度开始，中国用15年时间建立了社保的制度框架。然而，这一框架已经难以满足公众对于公平、流动、可持续的渴盼。

　　按照十八届三中全会的规定，社会保障真正的顶层设计从2014年开始。

　　3月4日，《第一财经日报》就当前社保制度中出现的身份问题、不可持续以及结构不合理等问题，对杨燕绥进行了专访。

　　杨燕绥表示，社会保障要进行体系建设，养老金制度应当坚持社会统筹和个人账户的结合。按照公共品和准公共品的原则，进行建设国家负责基础养老金部分，让人人老了都有饭吃。

　　同时，完善个人账户的公共治理，企业红利的一部分向养老基金分配，实现基金增值保值，让老年人用于改善生活。

　　过高费率与结构不合理

　　第一财经日报：社会保险是一个找钱、管钱和发钱的过程。当前社保制度的不可持续性，最突出的表现在哪里？

　　杨燕绥：社保筹集资金必须回避高费率影响企业发展和减少就业的问题，我们恰恰在这里出了大问题。当前五险一金的总费率高达工资总额的64%，且费率结构不合理，养老保险费率过高。

　　顶层设计制定费率，应该考虑企业成本和个人财务生命周期，不能把社保当政绩，忽略全局问题。刚工作20多岁到40岁的年轻人要养孩子、买房子，费率太高会导致年轻人买不起房子、养不起孩子，看不到未来；而企业既用不起大学生，又找不到技能工人，这些问题都非常严重。

　　日报：十八届三中全会决定提出要“适时适当降低社会保险费率”，执行中的阻力在哪里？有何出路？

　　杨燕绥：社保费率过高已经成为社保改革的掣肘。首先，养老金费率过高。本来属于长期积累的养老金，可以通过经济发展分享改革成果和收取投资红利进行贴现，费率可以低一些。中国恰恰相反，养老金没有任何贴现，还把个人账户积累的资金用光，去还历史欠账，养老金费率比进入超级老龄社会的德国还高，德国目前是19.3%。

　　第二，费率结构混乱。养老保险费率不降低，医疗保险费率无法上升，难以应对不断增加的基本医疗服务需要。如果降低养老保险费率，则越来越多的省市将出现当期收支缺口，别看社保基金结余三万亿元，只能支付一年多。为应对老龄化，养老基金应相当于GDP的50%~100%，中国差距很远。这是清华养老金指数不及格的原因之一。

　　完善个人账户的出路

　　日报：十八届三中全会也提出坚持统账结合制度，完善个人账户。面对超过两万亿的空账，该如何完善个人账户？财政能否承担做实个人账户的重担？

　　杨燕绥：对于1998年国营企业冗员和提前退休人员的视同缴费工龄资金、个人账户的历史欠账，当届政府是还得起的，用三万亿地方结余还地方欠债，剩余的用国企红利和资产转移偿还。

　　但是，今后不挪用职工缴费8%，如何继续支付基础养老金？这个问题，财政无法接受。财政面临“三面楚歌”：一是GDP增速下降，财政收入减少；二是老龄人口增加，支付压力加大；三是领取养老金的年龄早，正规劳动力市场被弱化，灰色劳动力市场很强劲，缴纳所得税和社会保险费的人在减少，社会保障缺乏稳定资源。

　　在顶层设计中，一要建立中央统筹的基础养老金，二要完善个人养老金账户。个人账户包括职业养老金和企业年金、个人储蓄、商家积分转换养老金等。

　　顶层设计难在哪

　　日报：去年10月，你也应官方邀请参加了养老保险顶层设计的闭门研讨会。当时讨论很热烈，但近半年过去了，也没见到具体方案。社保顶层设计遇到的难点有哪些？

　　杨燕绥：有三个难点：一是二元结构调整；二是一体化信息管理；三是养老基金投资管理。

　　养老金应该是一个由国民基础养老金和个人养老储蓄组成的二元结构，现在政府在制定政策时混淆了公共品和准公共品的界限，带来很多问题。

　　国民基础养老金是公共品，要公平，不要身份，要缩小差异，保障全体老年人吃饭、穿衣等日常开支。个人养老储蓄是准公共品，讲效率，鼓励多工作、多储蓄、多收益，用于改善老年生活，如旅游、社交等。

　　养老金对工资的替代率预期达到80%以上，是指这两个账户的集合，单一依赖政府不可能实现。既讲公平，又讲效率，养老金制度才有持续性。如果公共部门职工不想缴费，还想拿高额养老金；如果企业职工都想早退休，返聘进入灰色劳动力市场拿第二份收入；大家都去搭乘公交车，占公家的便宜，没人造汽车和开汽车，公交车是走不远的。

　　如果个人账户能够保值增值，不要政府鼓励，也会有很多人愿意推迟退休(退出劳动力市场，而不是退出一个单位)，多积累养老金，改善老年生活，即使去世早也可以增加家庭遗产，不吃亏。

　　日报：近年来各级财政已经对金保工程投入了80多亿，但社保数量的质量仍然值得商榷，是什么原因呢？

　　杨燕绥：顶层设计没有数据基础是另一个瓶颈。参加讨论的各个课题组的数据均为粗放的官方数据和自己的假设，口径不一致，可信度也不高。国际组织专家更是束手无策。

　　这些年国家花了许多资金建立信息系统和数据库，但这些数据分散在各个部门，各个部门把信息看做是自己的资源和权力，没有建立共享机制。这个问题不解决，顶层设计和体系建设就无从谈起。

　　对于中央统筹基础养老金来说，数据非常重要，只有数据向上集中，才有顶层设计和中长期预算，避免重复支付、漏支付、向去世的人支付等。

　　十八届三中全会决定提出，坚持精算平衡原则，这是持续性问题。一个多龙治水、信息孤岛的行政体制，无法提供完整的数据。国家统计部门依赖城调队，有很多遗漏，养老金支付去世的人、失业保险支付有工作的人、廉租房住进富裕人群，处处可见。

　　日报：如何改变这种“心中无数”的状态呢？

　　杨燕绥：我们团队在近日一项课题报告中提出了“三级财政、四级信息管理”的服务型政府职责体系。三级财政就是中央、省、市县，中间不截流资金；四级信息管理是指社区(含网页窗口)采集信息、市县政府建立居民档案、省和中央建立数据库和共享平台。一个服务型政府建设的对联，即“数据向上集中，服务向下派送”，横批是“顶层设计”。

　　日报：养老金的增值保值备受关注，养老基金投资管理的方向是什么？

　　杨燕绥：按照十八届三中全会报告所要求的“完善个人账户，保护受益人利益”，可以对职工缴费的8%进行分解，部分进入社会统筹，部分进入个人账户。

　　鼓励个人储蓄养老金，需要延期征税，对养老金设立起征额，委托优秀的法人托管，三分之一投资股市，三分之一投资国债和大额储蓄，三分之一投资优质的实业项目，完全可以实现保值增值，这是一个公共治理问题。

　　如果个人账户实账运营跑不过银行利息、跑不过通货膨胀，就是政府失灵。一部分养老金可能担心不能有效治理股市黑箱操作，害怕引来政治风险，从而不敢进资本市场，这也是政府失灵。

　　三分政策七分执行

　　日报：你多次强调社保制度是“三分政策，七分执行”。为什么把执行看得这么重要？

　　杨燕绥：社保进行体系建设，不仅需要政策共识还需要立法，顶层设计应当包括执行体系，既要避免“只点菜、不买单”，还要避免“心中无数、资金使用错位”的工作作风。

　　首要是建立一卡通的社保卡，以社会保障权益记录为核心，建立多部门信息共享机制，健全居民档案和征信管理。例如，社会救助要基于经济状况调查结果支付，保证有限的财政资金发给真正需要帮助的人，以减少贫困为业绩，不要以支付金额为业绩。纳税人的钱发给不该发的人，就是政府失灵和失责。

　　其次，建立居民档案需要权威机构，即国家社会保障总署。凡是涉及60%以上的居民和企业的管理和服务，即应当依法建立独立机构，建设央地协作、网格式、无缝隙的公共服务体系。

　　例如，美国的社会保障总署、澳大利亚的中联机构、欧盟国家的社会保障银行等，均依据《公共服务法》直接预算和隶属行政第一把手，不能分散在各个部门。

　　大部制是综合决策部门，附设那么多执行机构、依据机构、培训机构和学会等。这种“脂肪肝”现象，亟待改革。这种改革不需要增加人员，只需要整合机构，把散落在各部门的功能进行集中，通过信息化和服务外包提高公共服务能力和质量。