低碳试点城市三年考：负责官员称“没啥亮点”

　　徐燕燕

　　2013年12月底，国家低碳省区和低碳城市试点工作现场交流会召开，此时距离国家发改委公布首批国家低碳试点城市，已有整整三年时间。

　　国家发改委副主任解振华在会上称，低碳试点省区和低碳城市试点在控制温室气体方面效果明显，初步探索出了一批低碳发展的模式。

　　但低碳试点城市的负责官员们似乎没这么乐观，“没啥亮点，真没啥亮点。”一位低碳试点城市发改委人士如此回顾过去三年。

　　试点无亮点

　　“没啥亮点，大同小异，做好节能、绿色发展、环境保护，基本上就是这些，大家都说自己做得挺好的，没人去管你什么依据和指标，自己写自己当然说好。”一位参与了上述讨论会的发改委人士这样告诉《第一财经日报》记者。

　　2009年11月，国务院提出我国2020年控制温室气体排放行动目标：到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%~45%。

　　为了实现这一目标，国家发改委于2010年提出开展低碳省区和低碳城市试点，并确定首先在广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市开展试点工作。

　　《第一财经日报》记者梳理发现，首批13个试点省市的GDP增速均高于国家平均水平，其中陕西、天津、重庆、云南2012年GDP增速位列国内前五位。

　　各省市单位GDP能耗普遍呈逐年下降趋势，超过一半的试点单位GDP能耗超过当年全国平均水平，像陕西、云南、辽宁、保定等高能耗产业聚集的地区，单位GDP能耗仍旧保持在较高水平上。

　　从各地编制的低碳发展规划来看，方式也比较趋同，主要是从产业结构升级、能源结构调整、绿色建筑、交通、生态等方面着手展开；实施范围大都是在试点省市内继续划分更小的试点市、试点园区等。

　　辽宁省发改委人士认为，尽管目前辽宁省的单位GDP能耗远高于国家平均水平，但是并不能说明成效不好。“当年选择辽宁做试点，就是因为能耗高，但能耗高不是通过试点解决，而是通过试点摸索出一条发展的路子。”该人士对《第一财经日报》记者说，他认为，对于辽宁来说，解决问题的根本还是产业结构调整。

　　“在二产和三产上下功夫，二产怎么优化，三产怎么加快发展。此外，在能源结构方面，辽宁目前也有核电站，虽然起到作用不大，但毕竟还是在发展。”他说，“虽然做低碳试点实施方案是以五年为期限，但并不意味着五年结束，这是一个长远的过程。至少在目前的五年内，仍然是做一些基础性的工作，目标是让领导和群众提高认识，建立各项规章制度，以及收集基础数据。”

　　陕西省发改委人士则对本报记者表示：“当然成功，有啥不成功，我们内部也有同志这样认为，力度不大，但我认为现在是个试点，这是一个自然发展的过程。”他称，陕西是一个能源化工大省，其产业发展必然依托资源优势，把能源化工这块儿自愿放弃是不可能的，只能在此基础之上，通过淘汰落后产能、精细化、规模化等手段来进行产业结构升级。陕西现在也在发展新能源、水电、光伏，总体朝着减煤的方向发展，一种能源结构的转变没有三十年是达不到的。

　　南昌发改委人士告诉本报记者，如果非要找到亮点，南昌的亮点是传统产业低碳化和低碳产业支柱化。但是他坦言，目前阶段主要是在可视的、惠民的方面努力，主要通过调整城市结构，还有发展低碳建筑、公共交通、示范性的光伏发电站、节能路灯等这些市民看得见的项目。但要真正实现低碳，产业结构调整是关键。

　　广东省发改委人士则认为，试点就是一个名号，有这试点，没这试点，其实也没啥区别，各部门过去怎么做，还会怎么做。“如果非说亮点，也就是一个碳交易，可碳交易刚开始，还说不出啥东西来。”他说。

　　总量无控制

　　不管怎样，逐年下降的单位GDP能耗成为从全国到地方宣传低碳发展取得成效的最“有力的”的证据。但单位GDP能耗下降的同时，大气污染等环境问题并未得到本质好转，也是一个不争的事实。

　　国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任李俊峰在接受《第一财经日报》记者采访时表示：“环境指标、节能指标都完成了，但是环境质量下降，这体现出了我国能源消费结构失控。”也就是说，如果不进行能源消费总量的控制，调结构仅仅是一个空洞的目标。

　　对于这一观点，本报在采访各低碳试点发改委时，几乎都表示赞同。但是目前，能源消费总量并没有作为评价低碳发展的一项标准。甚至只有少数省市把全社会能源消耗总量和规模以上工业企业能耗进行披露。

　　本报记者梳理发现，第一批的13个试点中广东、陕西、辽宁、重庆(其他地区数据没有公开)的能源消耗总量的增长速度高于国家平均水平。

　　陕西省统计局数据显示，陕西省2012年能源消耗总量1.06亿吨标准煤，较上年同期增8.9%；2011年消耗9800万吨标准煤，同比增长9.9%；而从全国的增速来看，2012和2011年分别为3.9%和7%。

　　“不高呀，这还算高，不算高！”陕西省发改委人士告诉《第一财经日报》记者，“我们现在单位GDP能耗下降水平在全国是比较好的。”

　　如果2014年国家层面开始能源消费总量的控制，那么各省都将面临巨大的压力，该人士透露，陕西省目前专设了能源总量控制办公室，且从2014年开始，将与各地市签订协议。但他也说，这将是一个不断谈判的过程，“经济好了，需求旺盛了，企业马上就要加班加点生产赢得效益，这种情况下既要控制消费量，又要保证生产速度，肯定有难度。这是一个动态的控制过程。”

　　另外一个高耗能重工业为代表的试点辽宁省也表示，这是国家层面的事，不是地方能够做到的。国家不出台相关政策，没有一个地方愿意被限制总量，这意味着限制发展。辽宁作为老工业基地，很多产业都是粗放型的高耗能产业，历史包袱很重，目前还面临老工业基地振兴，一方面要考虑发展，另一方面要考虑环境。

　　“现在南昌做低碳发展，一直没讲能耗总量的下降，对于南昌这种处于快速工业化进程中的城市来说不合适。”南昌发改委人士也对本报记者说。

　　2012年，全国能源消耗总量突破36.2亿吨标准煤。李俊峰告诉本报记者，2000年我国在做2020年能源发展规划纲要时，提出的目标是，到2020年能源消耗总量控制在24亿吨标准煤。但是在2010年，已经突破30亿吨，大大突破了24亿吨这一数字。

　　“因此许多人攻击这个规划，说它不科学。我是反对这个观点的。”李俊峰告诉本报记者，当年24吨的数字是怎么出来的？上世纪80年代，邓小平提出的国民经济发展目标是从1980年到2000年，GDP翻两番，初步解决温饱问题。实际上，到2000年我们的GDP比1985年翻两番；并且能源消费只翻一番，从80年代的6亿吨标准煤，到2000年12亿吨标准煤。在此基础之上，我们希望2000年到2020年，同样实现GDP再翻两番，同时能源消费翻一番。也就是从2000年的12亿吨标准煤，到2020年是24亿吨。他认为，随着工业基础、思想观念、技术装备、教育水平、体制机制等进步，我们有充分的理由比20年前做得更好。

　　但是，上述广东发改委人士也提出质疑，控制能源消耗总量是否可行，“今天一车煤从山西拉到河北，明天又有一车煤从河北拉到山西，怎么算总量？这是没办法操作的，最后可能又变成一种形式主义，给你下了任务，但是一旦有项目申报，还是能满足你，批准你。”他说。

　　衡量无标准

　　无标准、无资金、无奖惩、无实权也使得低碳试点更像是一面插不到地上的旗子。

　　实际上，自第一批试点省市公布至今，国家层面并没有专门就试点省市出台节能减耗的指标，而是统一参照国家下达的“十二五”各地区节能减排目标。这一目标规定了到2015年的单位GDP能耗以及二氧化碳排放强度。在这五年之中，具体到每一年，则是各地方政府编制在“十二五”国民经济发展整体目标之中。也就是说，做得好还是不好，至少从国家层面，并无统一的参照标准。

　　在第一批的13个试点省市中，广东省经济发展水平最高，单位GDP能耗也低于同期的全国平均水平，更重要的是该省在2012年出现了工业能耗降低的趋势。即便如此，该省发改委人士也告诉《第一财经日报》记者，即便是有数字上的下降，但这样的结果还很难说明是具体哪一项措施产生的。“这很难量化，比如说我们工业上搞了几项节能技术推广，就导致了单位GDP能耗下降几个百分点？只能定性表述，做了什么，指标下降了多少。”该人士表示。

　　与此同时，尽管国家试点一批批地推出，但更多真金白银的支持，还没有落到实处。

　　南昌发改委人士告诉本报记者，低碳产业支柱化是南昌市低碳试点的特点之一，但是因为缺乏相关政策和资金的支持，低碳产品在市场上竞争力不足。而且，涉及到低碳建筑改造，城市的生态规划等，都需要大量的成本投入。

　　再有，并无一个实权单位来推进和落实，也成为低碳试点太空、太泛的一大原因。

　　“设立一个低碳试点领导小组，市长牵头，各部门都参加，办公室放在发改委，涉及到相关事情，召集各部门协商，达不成一致的问题就上报市长，再开会研究。”上述人士说。

　　辽宁的具体做法是通过给省直相关部门分配指标，具体的实施措施也由各部门制定，最终的方案上报省发改委，并下达各市，各市再进行综合汇总，最终上报给省发改委。

　　但是在具体推进中，困难重重。辽宁上述发改委人士举例说，辽宁省为了推进低碳试点将鞍山市作为一个试点市，鞍钢作为该市最大的排放源，但因为鞍钢隶属央企不归地方管，很多事情很难协调。

　　他还表示，最终能否完成指标，目前并没有奖惩。“我们不想轻易去采取这种方式，因为发展是有个过程的，现在的进展就是，大家在认识上提高了，一些东西也变成行动了。”

　　陕西省发改委也承认，省试点更加偏重于面上的引导，具体手段上，相比试点城市要差一些。“省和市的区域范围不一样，经济结构不一样。试点城市主要是主城区，但省就不一样，大部分地区都是农村，这是一方面。”陕西省发改委人士回应。

　　他把陕西省和同样是作为国家低碳试点的西安市作比较说，西安市可以搞低碳交通，是交通部的低碳交通试点，可以把污染企业搬迁，还可以对建筑工地扬尘进行处罚。但当把这些实际层面的行动放到一个省试点工作上来做，就无处着力。尽管每年都有规划，有任务，但执行手段要差一些。

　　目前能做的就是把节能和减排指标分配到地市，进行目标责任制考核。考核不达标，则进行相应的处罚。所谓处罚，主要是“扣分，市政府脸上不好看。”他说。

　　广东省发改委人士说，低碳是一个很综合的东西，包括了产业、能源、生态保护、建筑、交通等多个领域。大家把各种工作汇在一起，就叫做低碳了，基本就是这样一个操作。在他看来，低碳试点目前更多是一个标签，“更多的是宣扬政府对这件事情的重视，体现的是一种态度，具体内容太空、太泛，只能说它好，它怎么好，有多好，没办法说得清楚。”制图/张逸俊