姚洋

　　 地方政府债务是无法避免的。我国处于经济高速增长阶段，市政建设又需要适当超前，这些特点决定了市政建设的需求大、融资任务重。如何正确的融资是当前需要慎重考虑的问题。

　　 对于地方政府债务带来的风险和挑战，学界提出了很多应对措施，但都不一定能解决问题。

　　 首先，难以通过市场机制避免预算软约束。有人认为可以通过市场来约束地方政府，因为政府在发行债券时需要获得投资者的认可、发行债券后还要在二级市场随时交易。但是如果中央政府有隐形担保，地方政府的债券没有任何风险，投资者资金的还本付息能得到保证，市场就起不到约束政府的作用。

　　 其次，地方官员的任期太短，很难让地方官员对地方债务负责任。地方官员的法定任期是五年，但市一级的平均任期仅为三年，一半以上的官员任期只有两年。是否能通过中央政府新的管制办法约束地方官员呢？这个可能性的确存在，比如对于地方官员的晋升采取债务一票否决制。但这种做法也有弊端，毕竟对于地方政府债务问题的权责划分和评判不像计划生育、环保那样容易界定，很难说一个地方的债务应该多高、高到多少地方官员就要撤职。

　　 再次，财政体制转变的空间有限。我国是单一制国家。在地方和中央关系问题上，通过不断摸索，中央决定通过两种办法控制地方政府。一种办法是掌握地方政府的人事任免权。如果有地方官员想挑战中央政府，结果很有可能是被绳之以法。但是中央政府不能总用这种激烈的手段，所以另一种办法是要掌握一定的财力，从而可以调动地方官员。中央政府要想控制地方政府，不掌握财力是不行的。因此，进一步分权的空间是有限的。分权之后就意味着中国有可能失去控制，这是中央政府不太愿意看到的。没有破产机制的威胁，对于地方政府的约束削减了很多。

　　 地方政府债务的最根本问题是如何让地方官员向当地百姓负责任。这个问题不解决，财政与债务问题无解。现在出现一个新词叫“加强现代国家治理能力”。这个词在我国的语境下就是让政府更加有权力或者是让权力行使得更高效，而不是如何让老百姓去监督这个权力。目前也存在一些百姓监督政府的机制，比如听证会，但这不是制度化的方式，也不是一个好的民主制度，很容易谁嗓门大政策就跟谁走，造成民粹主义的泛滥。

　　 三中全会的公报里提到了要加强人大的作用，这是正确的方向，符合宪法的规定。要让地方人大真正发挥作用，最简单也最具体的一条就是要让人大代表看得懂预算，并且对预算和决算都有一定的发言权。美国政府专门设立了预算办公室，雇佣几百人研究解读预算。我国也应该将此事提上议程，在人代会设立预算办公室，至少可以雇佣几十个专业人员来解读预算，告知人大代表有关预算的具体内容和后续影响，以解决人大代表想读却读不懂的问题，最后预算是否实施通过人代会的表决来决定。如果能从一开始就让地方百姓和人大代表参与决定，地方政府债务的严重程度会大为减弱。

　　 对于制度漏洞，如果仅去修改，就像在有窟窿的房顶上糊一把泥巴，最后发现泥巴东一块儿、西一块儿，房顶还是会漏雨。所以应该先找到最根本的问题，也就是如何让地方官员对当地百姓负责。

　　 （作者系北京大学国家发展研究院院长、本文来自北大国发院地方政府债务论坛）