本报记者 黄烨

　　中国户籍改革的路线图正逐步浮现。

　　“到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。”12月17日，中国公安部副部长黄明表示。

　　黄明给“加快户籍制度改革”的定调是：党的十八大和十八届三中全会部署的一项重点改革，是推进中国特色新型城镇化的一项重大任务，是实现亿万农业转移人口“市民梦”的一项重大举措。他强调，“根据十八届三中全会的部署，这次户籍制度改革与有关领域改革统筹配套、协同推进，涉及的面之广、人员之多、力度之大，都将是前所未有的。”

　　事实上，在刚结束不久的中央城镇化工作会议上，官方明确提出要”推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化“作为首要任务。

　　改革目标

　　2020年城乡统一户籍制度

　　中国户籍管理制度最早要追溯到1958年，产生了“常住”、“暂住”、“迁出”等一系列概念。改革开放以来，两亿多人开始在注册地之外的城市学习或工作，这些“外地人”在就业、福利、购车和购房中被“区别对待”。

　　近年来户籍制度改革声音愈发响亮。就《国际金融报》记者的体验看，几乎每年包括全国两会、部委会议在内的全国诸多重要会议，都曾强调“改革户籍制度”的重要性，也出台过很多与户籍制度改革有关的文件。

　　比如，去年2月23日，国务院办公厅发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，“在户籍迁徙实行的分类政策中，地级市落户首次得到放开”。2001年，《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》也提出了“县级市户口迁徙标准”。

　　随着新一届政府将新型城镇化建设作为发展的重点后，市场再次对户籍改革充满期待。经济学家华生近日在公开论坛上所言，新型城镇化的核心改革是改户籍，“新型城镇化提的基本出发点就是改变这个城市化只要土地不要人，就是要改变这个农民工进城之后的身份仍然没有变，要真正的可融入的城市化”。

　　刚结束的中央城镇化工作会议强调，要紧紧围绕提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口城镇化水平。对此，有媒体分析，这一要求的背后是“中国的户籍城镇化率远远低于城镇化率”。国家统计局公布的数据显示，2012年中国城镇化率达到52.57%，但户籍城镇化率仅为35%左右。

　　“加快户籍制度改革，重点是要通过调整完善户口迁移政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，稳步提高户籍人口城镇化水平，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”黄明12月17日公布了中国户籍未来改革的重点。

　　黄明介绍，公安部已会同国家发改委等12个部门组成工作班子，形成了《关于加快推进户籍制度改革的意见》稿，并由6个部门带队组成工作组，分赴东中西部部分省区市听取意见，“目前，正在根据中央城镇化工作会议精神和各地意见对《意见》稿作进一步修改完善”。

　　具体到户籍制度本身，公安部给出的时间表示：到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

　　改革难点

　　核心问题是公共福利与户籍挂钩

　　“中国推出户籍制度改革的时间表和路线图，可保证农民真正融入城市。”对此，新加坡《联合早报》分析。

　　华东师范大学教授徐长乐曾数次就户籍问题对《国际金融报》记者举例称，户籍改革，要让农民成为最大的受益者之一。比如，每年春节前后，都会出现农民工的“返乡潮”、“外出务工潮”等，这加重了社会乃至个人的生活、精神和国家层面的运输成本。

　　但中国的户籍制度定了福利、医疗、保险等各种利益，这成为户籍改革的重大阻力。

　　“一些深层次矛盾和问题还没有解决，集中体现在三方面。”黄明坦言，“核心问题在于许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩”。

　　在黄明看来，第二个难点是“城乡之间、地区之间、城市之间的差别较大，需要合理引导”。其中，直辖市、副省级城市、省会城市和东部城市资源优势明显，吸引大量流动人口聚集。这些城市普遍人口增长与资源、环境矛盾加剧，环境污染、交通拥堵等“城市病”问题比较严重，承载压力较大。中小城市和小城镇发展空间广阔、潜力很大，但产业支撑和公共服务功能还需要一个发育的过程，吸引人口集聚的能力不足。

　　第三个难点是各类群体的诉求不同，需要统筹兼顾。“各类群体高度期待且诉求多元，需要充分尊重并统筹兼顾好不同群体的利益诉求，突出重点、兼顾一般、分类分步有序推进。”黄明说。对此，黄明称，“改革既要积极，又要稳妥，更要扎实。”

　　事实上，户籍改革不会阻碍经济发展，反而能促进地方经济的活力。“中国目前的区域发展并不平衡。这不仅是因为经济发展的不均所引起的，也与民生政策有一定关联。”徐长乐此前对《国际金融报》记者表示，“户籍制度最新的改革就能解决该问题。因为，其将在一定程度上缓解人口和资源过度集中于大城市的问题，促进中小型城市的发展和人民生活质量的提高。同时，此举还将推动不少城市产业的优化布局、承接转移等。”改革方向严控大城市放开二三四线城市就改革方向看，未来二线、三线和四线城市的落户或都不成问题。但对于一线城市，近日有媒体称，从官方“严格控制大城市的人口规模，收紧北上广深等大城市的入户制度，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制”的说法看，意味着中小城市户籍有望很快放开，“但北上广深等一线城市的落户政策可能将进一步收紧”。

　　有媒体发现，国家发改委主任徐绍史今年6月向全国人大常委会作的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》的表述是“要全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件”。对比看，最主要的变化就是从“逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件”变成了“合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。

　　“短期内，或者更长时间，中国都不可能将特大型城市，如上海、北京等的落户放开。”今年全国两会期间，一位资深媒体人士对《国际金融报》记者说，“这也许跟户籍所带有的附加利益有一定关系，但根本在于，这些城市根本没有足够的资源承载力来接纳众多的、优秀的外来打工者。比如，医疗、城市拥堵的交通，甚至是水电煤等最基本的资源。”

　　“也就是说，未来，一线城市仍将实行居住证制度。”上述人士说，“但可以改进的是，官方可以让外来打工者尽量与本地人口享受同等的福利。当然，这样的前提也是地方的财政要保持良好的水平。”

　　“特大城市之所以人口集聚、规模扩张，主要原因在于城市发展经营理念。”对此，北京大学教授陆杰华称，“原来一直是行政化而非市场化的城市发展经营理念，城市的行政级别一定程度上决定了公共资源的分配。”解决特大城市的户籍问题，必须改变行政化发展城市的模式，突破地方利益障碍。

　　还有媒体认为，城镇资源新布局将激发中小城市的活力，减轻特大城市的人口压力，“如果中小城市的活力真正激发出来，即使收入没有特大城市高，但公共服务水平、空气环境质量都比特大城市好，那么，中小城市就拥有了跟特大城市竞争的实力”。