三大良方铲除“一把手”贪腐沉疴

　　企业观察报记者 余智梅 刘向南

　　他们，出身寒微，早年曾在所属领域有突出作为，但走向事业“巅峰”时期却被曝光沦于贪腐，殊为可惜；

　　他们，犯罪情节触目惊心，贪污受贿数额巨大，给国家造成巨大损失，是为可恨；

　　他们，再次警示了大型国企内部控制与公司治理长期存在的严重缺陷。一批国企高管沿着近似的轨迹落马，是为可叹……

　　远有陈同海、康日新，近有蒋洁敏、王永春，如何才能有效监管这些大型国企的一把手？

　　在2004年国资委推出央企董事会试点之前，国企所有者缺位，以董事长、总经理领衔的内部人控制现象，一直广受诟病，这一制度缺陷也为大型国企高管特别是“一把手”的贪腐提供了的温床。

　　国务院国资委原副主任邵宁曾坦言，“一把手负责制的领导体制在企业内部很难产生制衡机制，实质上是将一个大企业的发展完全维系在‘一个人’的素质和状态上，容易产生决策风险和经营风险。这方面我们以往的教训是很多的。”

　　所以，9年以来，国资委一直在完善现代企业制度方面努力改革与探索，并取得了一定的成绩。一个引人注目的事实是，当前按照国资委要求完善企业内部治理，在企业内部建立了外部董事制度并真正让其发挥应有作用的企业，目前尚未曝出贪腐大案。

　　强化董事会建设

　　国资委前任主任李荣融在2009的一次会议上也曾提到，央企反腐关键在于破除一把手体制的问题。他认为，发生腐败问题的主要原因是：少数企业领导人员放松个人世界观改造、放松道德修养，人生观、世界观发生扭曲；企业权利制衡机制还不够健全，规范的法人治理结构还没有普遍建立，很多企业还是“一把手”体制；对领导人员包括下属企业负责人的监督还不到位。

　　对此，国企改制重组专家、上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善告诉《企业观察报》记者，有些国企官气太重，要深化人事制度改革，目前可以通过完善公司治理来解决这一问题，更多地发挥央企董事会的职能。

　　祝波善认为，此前中央企业并非没有董事会，但由于在国有企业原框架内，公司治理结构并不能发挥应有的作用，管理体系仍是机关行政化的，带有计划经济的特征。比如，国企主要领导任命考核仍由组织部决定，董事会难以真正行使人事权。

　　为解决所有者缺位问题，破除“一把手负责制”弊端，2004年6月，国资委拉开了央企董事会试点工作的序幕。央企董事会试点工作被称为“国资委工作的生命线”。

　　2005年10月17日，以宝钢集团公司董事会作为启动试点工作标志，董事会试点工作稳步推进。据了解，试点的央企，基本做到了外部董事超过半数的治理模式。

　　2009年2月，国务院领导对国资委上报的《关于中央企业董事会试点工作情况的报告》做出重要批示：“近几年，央企董事会试点工作是成功的，经验十分宝贵，为国企建立现代企业制度、完善公司法人治理结构探索出了新路。希望巩固和扩大试点，积极探索，认真总结，使这项制度日臻完善。”

　　按照媒体的统计，截至2013年8月，在113家央企中，已有57家纳入了建设规范董事会试点范围，占央企总数的一半以上。董事会制度建设的核心是引入外部董事的参与。

　　引入外部董事制度

　　从制衡的角度来看，引入外部董事是现在央企董事会建设的一大特色。这一定程度上改变了以前央企董事会内部人控制的状况。业内人士认为，在这个制度设计中，外部董事比较超脱，决策权与执行权基本分离。

　　按照国资委的构想，推行外部董事制度，不但能防范国企的内部人控制和“一言堂”，而且能发挥外部董事在企业管理中的决策作用，推进决策层和经营层的真正分开。

　　国机集团董事长任洪斌认为，通过建立健全外派董事制度，向所属企业选派外部董事，有利于实现决策组织与执行组织的分离，从体制机制上破除惯性，从而确保董事会制度建设取得实效。外部董事制度是国机集团董事会建设的一个亮点，相当于给企业加上一层“防火墙”。

　　国资委对外部董事制度的设计颇费心思。但问题是，外部董事到位之后，决策权再分配，内部董事长不放权怎么办？国资委在外部董事的选派和任命上，也充分考虑到了执行的彻底性问题，外部董事担任董事长则是这项制度的破冰之举。

　　2005年12月，国务院国资委领导到外运长航(原中国外运)宣布，聘任64岁的苗耕书担任外部董事、董事长。由此，苗耕书成为中国央企外部董事担任董事长的第一人。上任后的苗耕书，在媒体上表达了对外部董事任董事长的看法。他认为，由外部董事担任董事长，更加有利于充分发挥外部董事制度的作用。因为董事长本人就是外部董事，他更加了解外部董事的需求，可以指导公司提供充分、有效、客观的信息，协助外部董事科学决策。

　　外部董事任董事长，还可以促进董事长和总经理职权的实质性分开。苗耕书表示，外部董事、董事长一般不任法人代表。这一方面可以使他更专注于董事会建设，另一方面又从机制上限制了他干预总经理正常工作的手段，可以更好地发挥总经理的能动性。

　　另一个值得探讨的例子则是目前唯一一位担任两家央企董事长的宋志平。

　　2012年7月，国资委企业改组局副局长郭小伟在出席“‘央企市营’成长模式座谈暨《央企市营：宋志平的管理之道》新书发布会”时说，过去央企也在探索董事会建设，但是由于经理班子和董事会成员是一套人马，发挥不了董事会决策和执行分离的作用。国资委尝试着任命担任中国建材董事长的宋志平，同时出任中国医药的外部董事、董事长。

　　“我曾经参加过国药的董事会，跟来自新加坡淡马锡的外部董事探讨董事会的作用。来自各方面的人能够充分交流意见，因为大家是平等的关系。”郭小伟说，国药的外部董事，还引入了民营企业家，将民营企业的管理经验带入央企，更加全面和科学地把握决策方向。

　　首都经济贸易大学校长顾问、吉林大学国有经济研究中心学术委员会主任郑海航建议，外部董事可以从国企来，从民企来，从中介机构来，甚至从境外来，此举还能促进央企的国际化战略发展。

　　混合所有制有望制衡一把手

　　在中国企业改革研究会副会长周放生看来，外派监事会作为原有体制下的一种措施，发挥了相当的作用，但它并不能从根本上起到监管一把手的作用。“中石油也有监事会啊！”周放生对《企业观察报》记者强调。

　　此外，国企还有一支传统的监督力量，即纪检监察。但在周放生看来，相比于董事会与监事会，纪检监察对于监管高层特别是“一把手”能起的作用更有限。“它受‘一把手’领导，能监督‘一把手’吗？只是对于监督下面的人，还能起到一些作用。”

　　周放生认为，要从体制上真正解决制衡与监管大型国企特别是央企“一把手”的问题，应该按照十八届三中全会所提出的，推进混合所有制。

　　业内人士分析，混合所有制经济可以把公有制经济和非公有制经济的优势结合起来，形成更大的优势。

　　周放生告诉记者：“非国有资本进入的方式，不是上市公司的那种散股民式的，必须有战略投资人进来。战略投资人成为其中一个重要主体，有相当话语权，有相当的利益，同时占到相当比例，从而形成一种鼎立的结构。在这个基础上建立的董事会，才是真正市场化的公司治理。对于制衡一把手，这才是根本性的措施。”

　　来自中国兵器装备集团的内部问卷调查显示，34%的干部职工认为“上级派巡视组明察暗访”是对企业“一把手”监督最有效的方式，42.5%的班子成员和干部认为“落实民主集中制，加强班子内部监督”是监督“一把手”的有效途径。该集团监察部副处长濮雪镭认为，除了科学配置权力，防止“一把手”权力过于集中外，还应该改进监督工作机制，内外部监督打造合力，形成不敢腐的惩戒机制。