推进城乡发展一体化

　　实现中国的现代化，必须统筹解决城镇化与“三农”问题。要推进城乡要素平等交换和基本公共服务均等化，加快发展县域经济和农业产业化；要坚持走中国特色新型城镇化道路，带动现代农业发展和新农村建设

　　韩长赋/文

　　中国现代化最重要、最艰巨的任务是解决“三农”问题，实现农业的现代化和多数农民的城镇化；最大的风险是工业化、城镇化快速发展，而农业和农村发展严重滞后，城乡发展严重失衡。因此，党的十八大提出，推动城乡发展一体化，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。十八届三中全会《决定》又进一步指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，要健全城乡发展一体化体制机制，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

　　贯彻落实中央的决策部署，实现中国的现代化，必须统筹解决城镇化与“三农”问题，努力缩小工农城乡发展差距，尽快补上农业这条“短腿”，加快实现农业的现代化，为城镇化进而为整个国家的现代化奠定更为牢固的基础，提供更为有力的支撑。

　　一、城镇化的机遇与挑战

　　大规模的、快速的工业化和城镇化，给农业的发展带来了前所未有的机遇。人们已经认识到，工业和城市的快速发展和由此积累起来的财富，为以工促农、以城带乡奠定了重要的物质基础。我们国家经过改革开放30多年的快速发展，人均GDP已经超过6000美元，也到了以工补农、以城带乡的阶段。当然，这需要国家的宏观调控和公共财政分配的引导。还有一方面应该看到，就是城市人口的大量增加扩大了农产品的市场需求，在数量和质量两个方面，都对农业产生了强大的拉动作用。

　　一是城里人的消费量明显高于农村人。人们一直以来有一个认识误区，认为城里人比农村人吃的粮食少，对农业资源的需求就少。其实不然。一个城里人直接消费的口粮，也就是主食，确实比农村人少。

　　但是，城里人消费的肉、蛋、奶及水果、蔬菜等大大高于农村人，而这些都需要用粮食来转化，或者占用粮田来生产。农民一次吃一个苹果就够了，而城里人喝一杯果汁要榨三个苹果。因此，简单说城里人粮食消费少于农村人是不确切的。另外，城里人消费优质农产品也给农民的生产和增收创造了新的空间。

　　二是农产品价格的变化。现在，农产品价格已经基本放开了。农业的比较效益、农民的收入水平以及他们的生产积极性，很大程度上取决于农产品价格，取决于农产品能卖得出去而且又能卖个好价钱。但是常识告诉我们，没有什么东西四个人卖、一个人买，能卖出一个好价钱。这就是我们在改革开放之初，城镇化率很低时的情况。目前，我国城镇化率已经超过50%，农产品市场基本上是一个人卖、一个人买。随着城镇化率的快速提高，很快就会是一个人卖、两个人买了。这无疑为农产品价格的提升带来直接的好处。城镇人口增加和消费结构升级，必然拉动农产品需求增长，拉动农产品价格上行。农民和所有农产品生产经营者以及农业农村经济工作者，都应该看到和抓住这个历史机遇。投资农业不会一夜暴富，但肯定会得到长期和稳定的回报。有兴趣、有志向投资和发展农业的企业家、金融家，应该有这样一种眼光。

　　当然，在看到机遇的同时，也必须认识到工业化、城镇化给农业和农村带来的风险。在工业化、城镇化过程中，城市和工业的经济效益会明显高于农业和农村。在市场的自发作用下，农业和农村本已相对缺乏的土地、资金、劳动力等生产要素会迅速向工业和城市流动，特别是向大城市聚集。

　　随着城市的快速发展与扩张，工业用地急剧增加，每年都有大量土地包括耕地转入了城市和非农产业。农村和农业的发展资金原本就严重缺乏，农村的存款仍在大量进城，几乎所有的县都存在着大比例的存贷差。大量农村人才特别是年轻劳动力进城打工，在为农民增加就业和收入的同时，也导致了农业高素质劳动力和人才的流失，一些地方已经出现主要靠留守老人和妇女种田的情况。

　　工业化、城镇化使农村的生产要素进城，是许多国家现代化过程中的一个历史必然现象。在这种情况下，如果国家的经济社会政策再鼓励生产要素向城市倾斜，就会加剧要素的不合理配置，导致城乡发展差距进一步拉大。中国作为一个人口大国、农业大国，即便完全实现了现代化，农村仍将有几亿人口，而且要为十几亿人提供安全的食品供给和良好的生态环境。因此，实践中一定要统筹城乡发展，防止因强调城镇化而忽视农业、农村、农民，防止各级干部注意力转移而导致资源要素配置偏离。

　　二、城乡要素平等交换与基本公共服务均等化

　　要素向哪里积聚，哪里就能够获得低价或是廉价的发展要素，哪里就能发展的更快。因此，要实现农业现代化、新农村建设与工业化、城镇化同步推进、协调发展，必须解决城乡要素不平等交换和基本公共服务均等化问题，并且在国家的调控和引导下，进一步使之向“三农”倾斜。

　　改革开放后，我们采取的一项重大改革就是逐步放开农产品市场和价格，取消粮食等主要农产品国家统购统销制度。现在，国家除了在水稻、小麦价格及其他一些农产品收储上还进行必要的调控和干预外，农产品市场和购销经营主体都已经放开，工农产品价格“剪刀差”逐步消除，基本实现了商品的平等交换。但是，城乡之间、工农之间的要素不平等交换仍然存在，包括土地、资金、劳动力。甚至可以说，城市和工业的快速发展在一定程度上是建立在这种要素不平等交换、从农业农村获取廉价要素资源基础上的。

　　首先是土地。城市建设、工业项目、开发区从农村征用了大量土地，尽管征地补偿费用在逐年提高，但还是大大低于土地市场价格，土地征用和开发转让过程中大量的级差地租被转移到城市建设和工业发展。很多地方的城市建设特别是基础设施建设，用的主要是土地出让收入。这是一个不平等交换。

　　其次是劳动力。每年有2.6亿农民外出打工，其中1.6亿进城打工。应该承认，近年来由于中央高度重视，制定了若干保护农民工权益的政策性文件，农民工的工资水平在逐年提高，社会保险也在逐步增加。但与城市职工相比，与企业利润收益相比，农民工的工资还是偏低的，社会保障水平也是偏低的。农民进城打工留给城里的“剩余价值”也是巨大的。这又是一个不平等交换。

　　再次是资金。一方面，农民和农业积累的有限资金转为存款大量流入城市，流入工业项目，而农业发展特别是农村的规模种植业、养殖业和农产品加工业缺乏资金支持，农业和农户贷款难。另一方面，因为资金缺乏，农民贷款融资成本又比城市高。农村信用社是农业贷款的主力军，为了鼓励农信社增加贷款，不得不给他们一个利率上浮的政策。至于农民借用地下钱庄和“抬会”的钱，所支付的利息就更高了。农村资金大量进城，加剧了农村资金供给的严重短缺，提高了农业和农民的融资成本。这实际上又是一个不平等交换。应该说，要素的不平等交换是农业农村发展相对滞后的重要原因，也是城乡利益不均等的突出表现。

　　说到这个问题，需要认真回顾和反思一下现行市管县的领导体制。上世纪80年代后期开始，我们在全国逐步建立起了市管县的体制。这一体制促进了城市的快速发展，也在一定程度上带动了农业和农村发展。但不能不指出，市管县以后，城乡发展差距不是缩小了，而是扩大了。这与市管县的体制对城乡要素、对县域特别是农村要素的调度与配置有关，这一体制为农村要素低价进城提供了制度保障。因此，如何推动扩权强县，使市与县平等地配置要素资源以至逐步向县倾斜，需要提到日程上来。

　　向老百姓提供均等的基本公共服务是政府应尽的职责。过去很长时期，在城乡分割的经济社会体制下，我们实行的是城乡隔离的二元户籍制度和不同的福利政策，城里的基本公共服务由政府提供，而农村的基本公共服务则主要靠农民自己积累、自己建设。比如，教育、卫生、医疗、文化、体育以及五保户供养、乡村道路和农村环境等，都要靠农民自己筹资筹劳，其结果是造成了农村公共产品的短缺。农村落后，很大程度上表现为社会事业、公共服务和基础设施的严重落后。

　　党的十六大以来，中央提出统筹城乡发展的战略思想，加快了公共财政体制改革，加大了转移支付力度，在农村普及九年制义务教育、建立新农合、实行农村低保、开展农村养老保险试点、支持乡村道路建设、进行农村危房改造等，农村公共产品短缺的状况正在逐步得到改善。但是，长期形成的这方面的城乡差距仍然显而易见，城乡基本公共服务也还是两套体系、两种标准。

　　为此，要牢固树立一个理念，就是在规划设计公共服务和公共产品的时候要城乡统筹考虑，在财政资金和项目安排上要向农村倾斜，并引导鼓励社会资本投向农村，拓宽农村公共服务发展和建设渠道。

　　现阶段，首先要解决农村教育和医疗卫生问题，这是农民最关心、也是影响农民生活最突出的问题。所谓农民怕“三大”：生大病，上大学，遭大灾。目前这三个方面都有了制度性的突破，得到了一定程度的解决，但还远远不够，要进一步加大投入力度，提高保障水平。

　　其次，要逐步建立健全农村社会保障体系，不断提高保障标准和水平，同时研究和逐步推进城乡社保接轨和地区之间转移接续，逐步实现社会保障的城乡一体化。

　　再次，要加快农村公共基础设施建设，包括乡村道路、电力、农村环境整治、饮水安全以及沼气和农村危房改造等，就是通常所说的水、电、路、气、房建设。

　　还有，就是要发展乡村文化，改善农民文化生活，推动电影、戏剧和文艺演出下乡，支持乡村文化站建设和农民文化团体发展。

　　实行城乡平等的社会政策，扩大公共财政向农村覆盖，增加农村公共产品供给，加快实现城乡基本公共服务均等化，是实现城乡统筹发展的重要任务。当然，农村公共服务和公共产品落后短缺问题是长期形成的，真正实现均等化、乃至城乡无差别也需要一个较长的过程。

　　三、县域经济与农业产业化

　　党的十八届三中全会提出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展。可以说，发展县城是我国城镇化的重要实现形式，是我国人口合理分布和经济均衡发展的重要载体。

　　县这个层次，在中国比较特殊。自秦始皇废分封、设郡县以来，县这个层级相对于其他层级一直比较稳定，后来大多是随着开疆拓土来增加新的县制和丰富县的功能。县是宏观和微观的结合部，是城市和农村的结合部，加快县域经济社会发展对于全面推进工业化、城镇化和农业现代化具有特殊重要的意义。

　　遗憾的是，我国的县域经济大都很薄弱，县级财政大都很困难，特别是农业大县、产粮大县，一般都是经济小县、财政穷县。在推进“四化同步”的过程中，实行县域突破是决定战略全局的关键结点。发展县域经济，促进县域内一二三产业协调发展，增加城镇就业吸纳能力，增加城镇人口容量，从而带动农民增收和农村发展，增强县级财力进而增加短缺的公共服务，是我们必须努力做好的工作。

　　这其中包括要加快县域工业及服务业的发展：一是发展资源型加工业，尤其是矿产开发及加工业。二是大力发展农产品加工业。我们在工业布局和产业政策上应该鼓励和引导农产品加工业包括食品工业由大城市向县域转移，尤其是向农产品主产区转移。在城乡产业梯度转移上加强政策引导、合理布局，也是以工补农的有效途径。三是发展旅游业。这在很多自然条件好、生态环境优的县是有条件、有潜力的。四是发展服务业。随着县域经济的发展和县城人口的增加，服务业比重也会逐步提高。“无工不富”是对的，所以县域还要发展工业，但要有自己的特点，发挥比较优势。不能乡乡点火，村村冒烟，不能不顾条件，什么都上。

　　发展县域经济，对于实现城镇化具有重要意义。农民要进城，但不可能都进大城市。县城由于其特殊的区位及与农村的便利联系，更适于成为农民进城的优先选择，更适于成为农民工返乡创业的优先选择。应当把加快县城的发展，作为推进城镇化的一个重点。全国2000多个县城，如果每个县城多吸纳5万人，就是1亿人。当然，这要随着县域经济的发展、就业岗位的开拓而实现。

　　发展县域经济还有一个特别重要的问题，就是大力推进农业产业化，通过龙头企业带动农户和专业合作社的生产，通过“公司+合作社+农户”的生产组织形式，把农业投资和技术、信息引入农村，把农产品和富余的农业劳动力转入城市和工业，使农业生产与工业生产紧密地联系起来，使农产品的生产一定程度上成为整个工业链条上的第一车间，从而延长农业产业链，提高农产品附加值，提高农业综合效益，提升农业的现代化水平。农业产业化对于县域经济、特别是农牧业大县经济，是一篇值得做好的大文章。

　　四、城镇化与新农村建设

　　中国的城镇化是世界上规模最大的城镇化，全国每年进城农村人口在1000万人左右，几乎相当于一个中等国家的人口。

　　上世纪90年代以来，中国的城镇化率每年提高超过1个百分点，2012年达到52.6%，城镇常住人口已经多于农村。按这个速度发展，再过20年，中国的城镇化率可能会超过70%，而届时全国人口也将达到15亿的峰值。

　　这就意味着20年后的中国仍将有大约4.5亿人生活在农村，这就是中国的国情。这也提出一个问题，中国农民要进城，但不可能都进城，更不可能都进大城市，必须统筹考虑城镇化与新农村建设，必须发展中小城市和小城镇，必须为农村人建设幸福生活的美好家园。

　　党的十八届三中全会明确提出，要促进城镇化和新农村建设协调推进。因此，城乡规划要统筹考虑，城镇化要带动新农村建设，而不能取代新农村建设，搞所谓“去农村化”。城乡一体化不是城乡同样化，新农村应该是升级版的农村，而不应该是缩小版的城市。城镇和农村要和谐一体，各具特色，相互辉映，不能有巨大反差，也不能没有区别，否则就会城镇不像城镇，农村不像农村。一些地方在推进城镇化过程中的某些“去农村化”的做法，是不符合中国国情的，也是不符合城乡统筹发展原则和大国现代化规律的。

　　应该说，必要的并村以及撤村建镇是需要的，但要经历一个较长的过程，而且要有科学的规划、合理的规模，一般以不超出行政村范围为好。楼盖得很高，农民上楼了，但生产、生活不方便了，生活成本高了，没有田园式生活了，生活废弃物也没有消解的空间了，农民是不高兴的，不愿意接受的。而且农村原本是个熟人社会，现在大家都是“居民”了，谁也不认识谁了，矛盾纠纷没法自行排解了，也给基层管理增加了成本。因此，建设新农村，一定要从农村实际出发，一定要尊重农民意愿，不能脱离实际求大、求急，要兼顾生产和生活，真正为农民着想。只有这样，才能得到农民的欢迎和支持，把好事办好。

　　推进新农村建设，要加快农村公共基础设施的规划和建设，改善水、电、路、气、房，建设污水垃圾处理设施，搞好居住环境的绿化与美化。要搞好新农村建设规划，根据农村人口的变化，本着方便生产和生活的原则，合理调整村庄布局。要为农民设计房子，农民有了钱首先想到的就是盖房子。房子缺少科学规划，布局和设计不合理，会造成很大的浪费。这也是我们一些沿海发达地区“有新房、没新村”，农民房子十年推倒重盖一轮的重要原因。欧洲很多国家如德国、波兰等，都很重视乡村规划，政府为农民设计各种住房式样供农民选择。一旦选定之后，建设式样、尤其是外观色调不能轻易改动。这样长期坚持下来，你会发现，那里的住房、森林、耕地、草场是那么和谐相映。我们也应当把乡村规划作为一件大事来抓，把住房设计作为农民公共服务的一个重要内容。这里我想特别说一件看似具体细小、实则至关重要的事情，就是争取让农民洗上澡。辛苦劳作一天能洗上澡，这是农民居住条件和生活质量的根本性改善，是农民生活方式的历史性进步。推进新农村建设，也要为农民能洗上澡而奋斗。

　　其实，建设新农村对城市而言也是重要的。农业的多功能性表明，农业不仅能给人们提供一日三餐的生活必需品，而且还可以为人们特别是城市提供良好的生态环境。菜田本身就是绿地，稻田就是人工湿地。如果一个城市周边消灭了这些东西，全部变成钢筋水泥，还到哪儿去找“稻花香里说丰年，听取蛙声一片”的田园风光？去哪儿体会“采菊东篱下，悠然见南山”“竹喧归浣女，莲动下渔舟”的意境？发达国家已经出现了“逆城市化现象”，人们寻求到农村去居住，到郊区去度假，这其实是对农业多功能性的认同和追求。

　　农村存在的意义，还在于城市是相对于乡村而存在的，这也是文明的多样性。如果农村文明消失了，那么城镇化将是单调的。现在成都搞“农家乐”，家家爆满，北京的郊区游常常使八达岭高速成为停车场，这些都反映了在城镇化进程中农村和农业对于人类生活的重要性。

　　作者为农业部部长

　　【作者：韩长赋/文 】