国家安全当务之急

　　直面对外对内双重压力，国家安全委员会职责及涵盖范围甚广

　　文/秦毅

　　随着十八届三中全会决定设置“国家安全委员会”，新的国家安全战略部署浮出水面。

　　习近平在就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》向全会所做说明中指出，国家安全委员会主要职责是制定和实施国家安全战略，推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针政策，研究解决国家安全工作中的重大问题。

　　“国家安全委员会设置的特点之一是去神秘化，”北京大学国际关系学院教授査道炯对《财经国家周刊》记者说，“过去一提到国家安全，就和国家机器的运用，和间谍、情报等信息联系在一起，这个情况将会改观。”

　　以往的“国家安全”概念多指以军事安全为核心的传统安全，且多属涉外事务。而在习近平的新近阐述中，国家安全不仅包括对外维护国家主权、安全、发展利益，也包括对内维护政治安全和社会稳定。他直言面对“双重压力”，设立国家安全委员会，加强对国家安全工作的集中统一领导，已是当务之急。

　　风险所迫

　　“单从捍卫主权角度讲，我们国家面对的争议和麻烦，就非一般国家所能比。”北京大学国际关系学院副院长王逸舟认为，历史上和现实中，有十几个国家与中国发生过主权纠纷，涉及陆地边界、沿海水域、岛礁、海湾、大陆架、专属经济区等多种情形的归属判定。

　　更为复杂的是，涉及中国主权安全的周边区域，有着其他地区少见的庞大军事集结，比如有联合国[微博]安理会五常中的三个，全球八个被认为拥有核武国家中的五个，世界前十二位军事强国中的八个；有着国家内部或民族间的多重宿怨与对峙；有着诱发新的矛盾与对抗的消极事态，如分离主义势力的抬头，霸权主义行径的实施，经济发展的不平衡，各国间的战略误判等。“这些因素组合在一起，稍有不慎就可能诱发对抗，直至毁掉整个地区的安宁。”王逸舟说。

　　放眼全球，中央党校国际战略研究所研究员高祖贵对《财经国家周刊》记者表示，近年中国利益边界在扩展，从主权权益的维护，到经贸、人员、投资等，都面临新形势。除周边外，在非洲、拉美、南太平洋等更广阔的地区，也有中国人利益的存在。

　　国内也处于矛盾多发期，高祖贵说：“粮食、食品、互联网、金融、社会稳定、重大传染病疫情、生态灾难，等等，国家安全问题变得越来越广泛。”

　　无论是传统安全还是非传统安全，这些问题并非始自今日，为何如今需要以国家安全委员会来应对？査道炯认为，主要是突发性危机出现的可能性增大。

　　习近平在说明中指出，关于国家安全，“各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多”。查道炯解读道，可以预见和难以预见的风险，也就是常规性和突发性风险都存在，“这种判断很科学”。

　　他从“人财物”三大要素分析，人指的是人的流动，人的行为，人的期望值；财指的是财富、资金的流动，或者个人收入的变化；物，则指商品贸易，比如粮食、水、能源等等。“三大要素的流动越强，带来的安全挑战就越大，出现不可预见性问题的可能性就越大。”

　　“三股势力特别是恐怖势力，要对美国采取行动，得用飞机。但对中国，可能只需要一头毛驴背上绑一颗炸弹，就能形成威胁。”查道炯以此为例，说明中国面临安全威胁的“脆弱度”不可不防。

　　“小核心大外围”？

　　“我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要，需要搭建一个强有力的平台统筹国家安全工作。”习近平如是解释国家安全委员会成立的必要性。

　　中国现行国家安全工作体制，对外涉及外交、军事、国安、商务、海洋诸部门；国内安全则涉及政法、民生、经济多领域。涉及领域广、部门多，协调不易，尤其内外事务相对分离。

　　“随着全球化推进，国际和国内没有多少界限，互动的程度超出大家想象，国内发生的事情会在国外造成很大影响，国际上的事情也会在国内发生作用。”高祖贵认为，将国内外安全置于同一平台，有现实的紧迫性。

　　基于对国家安全问题的应对，全球超过30个国家设立有国家安全委员会，涵盖各个地区、各类政体、各种经济发展程度的国家。

　　外交学院蔡舒皖的研究显示，各国成立国家安全委员会均以本国基本国情及政治实践为基础，多在国家安全中发挥核心作用，包括直接参与外交决策。

　　中国成立国家安全委员会也有自己的经验。解放军军事科学院世界军事研究部原副部长罗援少将向《财经国家周刊》记者介绍，过去一段时间来，中央国家安全领导小组为成立国家安全委员会摸索了一些经验，现在时机已经成熟，国家安全委员会应运而生。

　　罗援还表示，与其他国家相比，中国的国家安全委员会，最大特点是由党领导，党中央直接负责。

　　高祖贵认为，国家安全委员会往往要协调很多部门以形成合力，党中央对国家安全实行统一领导，才能保障有力，在重大事件处置上做到高效快速反应。

　　对于该机构的设置，在罗援看来，理想的模式是“小核心大外围”架构，领导层非常精干，但是涵盖的范围比较大，既包括常规的国家安全相关部门，如国防、外交、经济、情报、金融、国安等，也具有一定的弹性，根据不同情况吸纳其他部门。

　　法制的轨道

　　公开宣告机构设立后，“制定和实施国家安全战略”的工作职责如何履行，备受外界关注。

　　2011年国务院新闻办发布《中国的和平发展》白皮书，首次公开提出包括国家主权、国家安全、领土完整、国家统一、中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定、经济社会可持续发展的基本保障在内的中国核心利益。

　　罗援认为，这是广义上的国家安全重要内容，但还需要更加清晰具体的国家安全战略安排，以实现这些目标。

　　“当前面临的现实问题，比如东海、南海局势，陆地边界潜在的冲突，等等，国家安全委员会可以在更高的层级制定战略。”罗援说。

　　国家安全战略在世界各国均被高度重视。以美国为例，克林顿政府时期的多篇国家安全战略报告中，始终坚持强调国家安全战略目标的三大支柱：加强安全、促进经济繁荣、推动海外民主。

　　日本在两次石油危机之后产生极大危机感，1980年，日本首相大平正芳的咨询机构“政策研究会”提出“综合安全保障战略”，除军事安保外，还包括经济安保、能源安保、粮食安保等。

　　时下的中国显然也需要类似具有高度预测性和指导性的战略规划。高祖贵认为，国家安全委员会可以从战略规划到具体执行，再到事后评估总结，形成一套完善的机制，以适应国家不断发展壮大的需要。

　　国家安全顶层设计的重大问题还包括“国家安全法治建设”。以立法为例，现行《国家安全法》于1993年出台，带有鲜明的传统安全特征，如危害国家安全的行为仅列举颠覆、间谍、窃秘、策反和“其他”等。

　　时隔20年，在新的国家安全观念和高规格的新机构背景下，“是否会另起炉灶针对国家安全立法，还是在现有基础上修改，目前没有明确指向。”在罗援看来，国家安全法治的提法，本身就是一种信号，意味着国家安全的处置将更加重视在法制的轨道上进行。