“新土改”新与旧

　　十八届三中全会形成的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称“决定”)，公布了一系列重要改革内容，为进一步改革吹响了号角。其中，事关农民土地权利的土地改革最终定调：“建立城乡统一的建设用地市场”“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，被确定为未来土地改革的总目标。

　　此提法有两点新意：其一，与十七届三中全会“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的表述相比，本次会议公报中去掉了“逐步”二字；其二，党中央会议公报中首次出现“赋予农民更多财产权利”的表述。

　　作为中国新一轮城镇化战略最为重要的支撑之一，土改因牵涉众多领域，备受瞩目。目前来看，改革呼声集中在集体建设用地和国有建设用地同地同权、缩小征地范围、包括宅基地在内的集体建设用地入市等多个领域。

　　就新土改的第一点新意来说，在最终方案尘埃落定之前，包括国土部、农业部在内的多位相关人士已向《财经》记者提醒，不应对其过分解读。仅从十八届三中全会公报内容看，相关改革目标在十七届三中全会时已得到中央确认，并无太大突破。

　　“是次改革承载了很多期盼，但具体的执行工作仍须由国土、农业等部门具体操盘，所以它们的意见在形成全会决定时非常重要。”一位知悉相关部门决策情况的人士透露，“这导致了相关决定最终定调时，有关土改的内容仍偏保守。”

　　形成佐证的是，6月底国土部召开“促进城镇化健康发展土地管理制度改革座谈会”，新任国土部部长姜大明指出，现行土地管理制度“土地用途管制、土地征收、土地有偿使用等三大核心制度应当继续坚持，在改革中逐步完善”。

　　“未来改革迈进的情况不应太乐观。目前即使连最为基础的土地确权都尚未完成，这导致其后一系列以此为基础的改革，目前还很难开展，所以在集体性建设用地方面，改革的步子不会太快。”国务院发展研究中心(下称“国研中心”)农村经济研究部研究员徐小青说。

　　而在“赋予农民更多财产权利”方面，因阻力较小，在做实农地承包权以及由此带来的抵押权方面，则存在着很大的增量改革空间。

　　新土改蓄势

　　按照《土地管理法》规定，中国土地以城乡为界，城市土地属于国有，农村土地属集体所有。后者按照用途，又分为农业用地和集体建设用地(包括宅基地、集体经营性建设用地及公益性建设用地)、林地等。

　　其中，农民所有的集体土地不可随意改变其集体所有性质和土地用途，尤其是农地不得转为建设用地，农村集体建设用地也不得直接进入城市土地市场，而必须由政府按照规划征用为国有土地之后，才能在目前的城市土地市场上进行交易。

　　因此在此前一段时期，征地制度引发的各类社会矛盾不断凸显。约从20世纪末起，国土管理部门就提出了“缩小征地范围、提高补偿标准、拓宽安置途径、完善征地程序”的改革思路。其后各项与土地改革相关的方案，均围绕这一思路展开。

　　时至2008年，在总结上述思路及其实践的基础之上，中共十七届三中全会提出了未来中国土地改革的两个总体性目标：缩小政府征地范围，以及逐步建立城乡统一的建设用地市场。其目的，旨在提高农民在土地增值收益中所获得的比重。

　　是次会议结束后，国土部开始着手修订1986年颁布、仅在1998年修订过一次的《土地管理法》。其修订思路，是允许集体建设土地进入市场流转，将集体建设土地与国有土地提升至同地同权同价地位，以及相关内容的一系列修改。

　　从2009年开始直到2012年底，这部法律曾三次进入人大立法的修改计划，但现实中，来自各个相关部门及地方政府的各种阻力不断，直到五年之后在十八届三中全会召开之际，修法计划仍未实现。

　　与这部法律相关、从2011年开始起草的《关于规范农村集体建设用地使用权流转试点的指导意见》，亦因为各方难以达成共识，最终胎死腹中。

　　新一届中央政府提出了新型城镇化道路及经济发展方式转向两个目标之后，如何解决上一轮中国经济发展中地方政府通过低地价发展城市、农民在征地过程中利益过分受损的多重问题开始破题。是次会议的相关文件，正是在上述背景之下开始起草。

　　包括清华大学中国农村研究院、上海社科院、国研中心在内的各级智囊研究机构，均向国务院提交了各种建议报告。其中一些报告不乏“全面开放集体建设性土地入市，放开18亿亩耕地红线”等涉及全局的大胆思路和建议。

　　行政体制之内，为十八届三中全会提交与土地改革相关的建议，亦成为包括国土、农业等各个相关部委必做的“规定动作”。

　　为了起草文件，从今年5月起，中央政府还专门成立了独立于现有政府部门之外的专门小组，围绕金融、土地、财政体系等七大领域，起草改革总体方案。“各个单位中能够被抽调进这个小组的，都是对相关情况极为熟悉的人。”知情人士向《财经》记者透露。

　　技术性进步

　　决定全文已经公布，但土地改革的“突破性”并不明显。

　　今年早些时候，国务院法制办一位人士曾表示：“实践中滞后的土地制度改革形式，让十八届三中全会土地制度创新不容乐观，十八届三中全会只会深化十七届三中全会土地改革精神，即继续减小征地范围。而令人期待的土地流转，也仅仅是在现有法律法规基础上进行改革，并不会有较大突破。”

　　2013年中央一号文件中，亦曾明确规定，“农村集体非经营性建设用地不得进入市场”，农村集体非经营性建设用地主要是农村宅基地、乡(镇)村公共设施、公益事业建设用地等非公益项目用地。此举或旨在对一段时间以来一些基层过于宽泛的“改革创新”予以矫正。

　　在较为保守的学者眼中，十八届三中全会不需要对此进行大的改革，十七届三中全会提出的内容在理念上已相当开放，要做的就是落实。负责落实各项政策的相关部门的意见，因此相当重要。

　　据了解，因此前一段征地引发的各项争议较多，包括《土地管理法》修订过程当中，国土部门都曾加入较为大胆的改革意见。最终因为与农业部门坚守18亿亩耕地等意见相左，最终未能通过。

　　按照国务院设定的目标，到2020年耕地总面积不低于18亿亩，2011年底的数字是18.24亿亩。本世纪初，每年批准的新增建设用地规模大概在400万亩左右，其中一半是耕地。到2013年，新增建设用地规模已经达到830万亩。在这种条件下，到2020年耕地面积维持在18亿亩以上，难度很大。

　　正因如此，包括中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在内的多位人士，多次在不同场合提及相关放开土地流转话题时，均持保守观点。

　　综合各方意见后，国土部于今年9月向国务院提交了一份名为“关于土地管理制度改革的建议”。在对11个省份的50多个城市进行调研后，提出的框架建议涵盖土地用途管制、产权制度等全方位内容。

　　国土部副部长王世元于今年6月该部在浙江省绍兴召开的“促进城镇化健康发展土地管理制度改革座谈会”上透露，具体的改革内容将涉及三个大类：一是在坚持基本制度框架下的完善和成熟，二是在总结实践经验基础上的规范和提升，三是在适应新形势新要求中的探索和创新。

　　据悉，未来具体的改革路径，是让各界关注的土地征收制度在缩小范围后得到保留，并提高征地补偿额度，盘活存量建设用地，但仍将严禁将农地直接流转为城市建设用地。

　　在缩小征地范围方面，可能的改革方向，是通过列举式方式明确土地征收种类和范围。除此之外，通过建立“城乡统一的建设用地市场”，在符合规划和用途管制的前提下，由用地方和集体建设用地通过谈判进行交易。

　　就目前情况看，“城建开发用地”亦会被列入公益用地范畴。这意味着城市周边未来将变成城市区域内的农村集体土地，仍将由政府实施征收，才能进入建设用地市场进行交易。

　　“最主要的改革，或许就是提高征地的补偿标准，以此来体现决定中提到的保障农民分享土地增值收益的表述。”上述人士表示。而在补偿额度提高方面，如果不出意外，相关部门或将出台《集体土地征收条例》，对其进行详细规定。

　　包括土地“招拍挂”出让制度、农村集体土地流转试点、宅基地流转试点等在内的技术性土地管理制度改革，都将陆续开展，并开始探索以“集体建设用地使用权交换企业经营权”的新路径。

　　早在1999年至2002年期间，国土部就在安徽芜湖、江苏苏州、浙江湖州、广东顺德等地开展了农村集体建设用地流转试点，2008年十七届三中全会也提出，要逐步建立城乡统一的建设用地市场。

　　可拓展空间

　　按照国土部此前确定的目标，新一轮土地流转试点改革要延续至2015年。这间接表明，到“十二五”期末，上述改革框架将不会出现太大的突破性。

　　《财经》记者接触的多位学者及官员认为，让一些基础性的制度得到完善，是推动土改得以真正推进的动力。

　　由国研中心推出的383改革方案，虽然仍只是学术研究，但其所提出的一揽子土地改革方案，其实已获各方认同，可作为中国未来土地改革的一种路线图。刊登这份报告全文的《新一轮改革的战略和路径》一书中，对中国土地改革未来的规划是：

　　第一阶段(2013年－2014年)，总结现有土改试点经验基础上，扩大综合试点范围；完成承包地、宅基地、林地等确权登记颁证；推进土地利用结构优化和存量建设用地进入市场改革；实施以公平补偿为核心的征地制度改革；规范地方融资平台，扩大地方自主发债。

　　第二阶段(2015年－2017年)，重点形成城乡统一的土地市场；探索国有土地资本化经营模式；建立土地财产税制度，形成新的土地增值收益分配机制；形成多渠道的地方政府融资体系。

　　第三阶段(2018年－2020年)，基本确立两种土地所有制权利平等、市场统一的现代土地制度和以规划和用途管制为手段的现代土地管理制度。

　　中国未来土地改革难题之一是如何改革“土地财政”体制，在限制征地的同时，给地方政府以稳定、可持续的收入，这项改革应与财税体制改革相匹配。

　　在土地权属混乱的情况下，土地入市障碍重重。正因如此，确权工作现在已是新土改其他举措的前提。在徐小青看来，目前最迫切的改革助推，是让已经遇到阻力的土地确权尽快有序完成。

　　以成都的土改试验为例。在实际操作过程当中，为了做到承包土地的地、帐、证、合同与耕保金发放面积的五个一致，全面实测承包地面积，市县两级财政追加的确权投入总数超过了1亿元，其中包括地籍测量、权属调查和证书工本费等多重经费。

　　据了解，目前中央正在酝酿由中央层面承担一部分土地确权经费。其中担负比例、中西部地区具体如何执行等相关细则，也都在协商之中，预计在十八届三中全会之后会出台相应的规则。

　　十八届三中全会的决定中，亦透露了新土改的另一个重要内容，即“赋予农民更多财产权利”。

　　决定列举了相关的改革内容，包括保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

　　如是表述明晰了“赋予农民更多财产权利”的具体内容。但在相关学者看来，在改革的具体行进过程当中，仍有两个方面尚有改革空间：一是赋予农民承包的农用地以长期而完整的产权，把农地承包权变成一种“长久不变”法定权利；除此之外，打破目前“农地农用不得抵押”等的限制。

　　国研中心副主任韩俊近期在提及此话题时指出，土地承包经营权、宅基地使用权是法律赋予农民的合法财产权利。近年来，随着城镇化进程的加快，侵犯农民土地权益的现象有加重趋势。农民权益易被侵犯，根本原因是中国土地制度与管理体制改革还不到位，核心是在农民土地权益保护方面仍存在重大制度缺失。

　　按照中国现行的《担保法》、《土地管理法》、《土地承包法》都明确规定，“农地承包经营权不能抵押”。

　　现实中，由于农村土地的权利瑕疵，农民很难将农地资本化。假如他们的权利能得到完善，则会从中获取更多收益。

　　事实上，从2008年以来，包括黑龙江、吉林、四川等多个省份，已在进行林权及土地收益权抵押的制度试验，并大多实现了将存量资产的灵活变现。

　　这种地方试验正在逐渐获得中央相关部门的政策认可。今年7月18日，银监会和国家林业局联合印发的《关于林权抵押贷款的实施意见》就明确提出：林农和林业生产经营者，可用承包经营的商品林做抵押从银行贷款。

　　这份意见的出台，其核心精神正是“解决林权贷款长期以来的有效抵押问题，使金融机构有能力承担更高风险”，有效提高了林权抵押贷款的可实施性。

　　以林权抵押贷款实施提速为标志，农民资产无障碍变现的时代或将到来。7月初，国务院办公厅《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》发布时，银监会政策法规部主任黄毅透露：下一步金融监管部门将扩大林权抵押贷款，并探索开展农村土地承包经营权、宅基地使用权和大中型农机具抵押贷款试点。

　　“决定中提及做实农民的财产权利，其实可以包括他们承包土地抵押权这一重要领域。如果未来可以突破，也算是一个很大的进步。”农业部政法司司长张红宇对《财经》记者表示。

　　他在近期为《财经》撰文中详细指出了可能的改革方向：构建所有、承包、经营“三权分离”的农地制度，以便为解锁农地抵押困局创造制度基础。

　　“承包权与经营权的分离，能够有效解决制约土地抵押的效率与公平不可兼得问题。以承包权长期稳定来保障承包农户财产权和提供基本生活保障，以经营权设定抵押来破解现代农业发展的融资难题，求得经济效率与社会公平的结合。”张红宇表示。

　　对此问题，陈锡文的看法是：土地可否抵押取决于农村金融体制。如果未来中国的农村金融体制不是像日本一样的合作性金融体制，而是商业金融体制，那么土地抵押的事情就必须考虑好。

　　【作者：《财经》记者 焦建 】