刘旭涛：改革要更注重系统性整体性和协同性

　　党的18届三中全会明确提出全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。落实全面深化改革的要求，就必须要在上层建筑方面有一个总体的规划和战略目标。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和国家治理能力现代化”，就是为落实全面深化改革提供了一个全新的视角和方法论上的框架。

　　国家治理是对国家层面公共事务的“共治”

　　在经济学、政治学、公共管理领域中，治理是一个较为特殊的概念。1989年世界银行[微博]在其报告中首次使用了“治理危机”(crisis in governance)的概念。之后，治理概念被延伸到政治学、公共管理、社会管理等多个领域。联合国[微博]全球治理委员会曾经对治理概念给出了较为权威的界定，它是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”。还有其他一些学术组织也纷纷对治理概念进行了界定。尽管“治理”概念至今尚未形成统一界定，但它的一些基本特点还是得到了世界各国的认同。

　　一是治理内容的公域性和多样性。所谓公域性，是指治理的内容一般属于一定范围内的公共事务领域，国家治理当然就应该是国家层面上的公共事务，也包括影响国家全局的地区性事务或跨地区事务；所谓多样性，是指这种公共事务涉及到国家发展的各个领域，包括了经济、政治、社会、文化、生态文明、国家安全等方方面面。

　　二是治理主体的多元化。尽管治理内容主要涉及公共领域的事务，但治理主体并非仅有公共部门参与，而是更强调社会多元主体甚至包括公民个人的广泛参与和共同协作，这也是治理概念与传统统治概念的最主要区别。

　　三是治理手段的多样化和柔性化。治理手段不再强调单一的自上而下的统治手段，也非过于强调技术层面的管理手段，而是强调“多中心”、“网络化”、“协同化”的多重手段和方式。治理手段不同于某些国家转型期所推崇的“政治精英”主导的方式，也不同于传统西方国家所倡导的纯粹代议制模式下的政府管理手段，而是更强调全社会对公共事务的“共治”。在依法治国、依法行政的前提下，民主协商、公众参与、平等互助、强化社会责任、求得各界认同等已成为现代治理的重要手段。

　　改革要更注重系统性、整体性和协同性

　　落实全面深化改革的要求，就必须要在上层建筑方面有一个总体的规划和战略目标。《决定》首次提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和国家治理能力现代化”，就是为落实全面深化改革提供了一个全新的视角和方法论上的框架。

　　首先，“推进国家治理体系和国家治理能力现代化”有助于推动改革的系统性、整体性、协同性。从改革开放35多年的历程看，我们采用了渐进式的改革方式，强调“摸着石头过河”。这种方式对改革的稳步推进、改革经验的积累、改革目标的实现都无疑起到积极的作用。但与此同时，“摸着石头过河”也容易出现改革的“碎片化”和“割裂化”现象，往往是推动经济改革就不涉及或很少涉及到政治、社会、行政等领域的改革；对政治体制改革和现代法治社会的一些诉求和期望似乎又与现有中国国情和经济社会发展状况不甚相容。各项改革措施之间的“不搭配”现象，甚至导致一些社会深层次的矛盾进一步加深。《决定》提出的“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，就是在肯定以往改革成绩的基础上，进一步强调在经济、政治、文化、社会、生态等领域的改革要更注重系统性、整体性和协同性，而不是单纯地摸着石头过河。强调协同，在一些具体改革领域也有所体现，比如在《决定》第16条“优化政府组织结构”里面，出现了“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”的新提法，就是结合中国实际，将各级党政群机构的改革进行通盘考虑，避免以往只强调单一的政府机构改革。

　　其次，“推进国家治理体系和国家治理能力现代化”有助于引导各类社会主体广泛参与到国家改革进程和国家事务的管理中来。各类社会主体广泛参与公共事务，不仅有利于在推动各项改革任务的过程中，广泛凝聚共识，形成改革合力，找到满足社会各界利益的最大公约数，而且也是增强全体公民的社会责任意识、化解社会矛盾、维护社会稳定的根本举措。国家治理的主体，不应是党和政府一家独大，而是要充分尊重人民主体地位，鼓励更多的其他社会主体积极参与到公共事务中来，参与到推动改革的进程中来。《决定》通篇都贯穿了群众主体地位和社会主体广泛参与的思想，尤其在加强社会主义民主制度建设、推进法治中国建设、创新社会治理体制等方面，突出强调了群众参与、社会组织参与的重要性。

　　再次，“推进国家治理体系和国家治理能力现代化”有助于对国家事务的管理手段的丰富化和柔性化。特别是“国家治理能力”的提出，是对现代政府提出的更高要求。现阶段，我们不仅要逐步消除传统“人治”因素对社会生活的干扰，尤其是要改变政府工作中的“人治”习惯，加快法治国家、法治政府、法治社会的建设，促进社会公平正义。同时，也要适应世界各国发展潮流，向“善治”方向发展。特别是重大决策、法律法规出台之前，重大事项公布之前，要鼓励社会多元主体广泛参与和讨论，凝聚共识，降低制度的执行成本。比如，《决定》中提出的“协商民主”就是一个非常好的符合中国国情的民主政治发展方式，而且“协商民主广泛多层制度化”的思路，突破了传统政治协商制度的框架，无论从纵向还是横向上，都极大拓展了民主政治的手段和方式，也为世界各国民主政治制度的发展注入了新的模式。此外，《决定》在经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及政府职能转变等领域，也涉及到社会多元主体参与的具体方式，从而丰富了国家治理能力的内涵。

　　(国家行政学院公共管理教研部副主任、教授 刘旭涛)