财税改革

　　贾康：财税改革的关键是事权范围确定

　　杜丽娟

　　刚刚结束的十八届三中全会，对财政改革有了新的战略定位。

　　相较以往事权和财权相顺应、财力和支出责任相匹配的表述，此次三中全会公报指出，要明确事权，建立现代财政制度，发挥中央、地方两个积极性，建立事权与支出责任相适应的制度。

　　对此，财政部财科所所长贾康认为，“事权”和“支出责任”两个概念并不完全等同，支出责任是事权框架下更趋近于“问责制”与“绩效考评”的概念表述。公共财政的本质要求是在“分钱”和“花钱”的表象背后，带来对公共服务责任的合理、有效制度规制，以寻求公共利益最大化。

　　在他看来，财权与事权相顺应和财力与支出责任相匹配都十分重要，二者属于递进关系而非平行关系，较适当的“中央地方财力占比”是在正确处理经济性分权制度安排各环节后自然生成的。

　　支出责任趋向“绩效考评”

　　事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发环节。

　　《中国经营报》：十八届三中全会公报对财政改革有了一些新的提法，你认为和以前改革基调相比，此次改革意义体现在哪里？

　　贾康：这些要求包含丰富的内容，也关联一系列我国改革中的攻坚克难与协调配套，是服务和支撑改革全局的。在此之前，我国财税改革已在历经三十多年推进、深化的基础上做出了新一轮改革的重要铺垫：“营改增”改革由上海试点扩大范围，今年8月1日之后按上海“1+6”方案框架覆盖全国并将适时扩大行业覆盖面，已形成“倒逼”通盘财税体制安排的深化改革与利益关系格局重构之势。

　　由“营改增”而来的直接现实问题是：把原归地方掌握的财源中唯一大宗财源——营业税，改为按现行体制75%要归中央（每年的增量中则有70%归中央）的增值税，地方政府今后的主力财源是什么？怎样贯彻实施十八大明确提出的“构建地方税体系”和“加快改革财税体制”的任务？处理这一重大现实问题“牵一发而动全身”，势必归结为在三中全会公报和“顶层规划”指导文件公布后，实质性推进新一轮旨在“建立现代财政制度”的财政改革与全局改革的方案设计和操作问题。

　　《中国经营报》：如何解读事权和支出责任相适应的制度，对地方政府来说，职能是否要发生变化？

　　贾康：事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发环节。分税制财政体制内容包括：事权划分、收入划分和支出及转移支付三大部分内容。其中反映政府职能合理定位的事权划分是始发的基础环节，是财权和财力配置与转移支付制度的大前提。

　　只有各级政府间事权划分合理化，支出责任才可能合理化，才可以进而讨论如何保证各级财力既不多也不少，即“财权与事权相顺应，财力与事权相匹配”的可行方案。

　　把某类事权划分给某级政府，不仅仅意味着该级政府要承担支出责任，更要对公共产品的质量、数量和成本负责。

　　因此，“事权”和“支出责任”两个概念其实并不完全等同，支出责任是事权框架下更趋近于“问责制”与“绩效考评”的概念表述。公共财政的本质要求是在“分钱”和“花钱”的表象背后，带来对公共服务责任的合理有效制度规制，以寻求公共利益最大化。

　　一般而言，不同政府层级间的事权划分要考虑公共产品的属性及其“外溢性”的覆盖面，相关信息的复杂程度，内洽于全局利益最大化的激励相容机制和公共产品供给效率等因素。属于全国性的公共产品，理应由中央政府牵头提供，地区性的公共产品，则适宜由地方政府牵头提供，具体的支出责任，应合理地对应于此，分别划归中央与地方。同时，由于地方政府较中央政府更具有信息优势，更加了解本地居民需要，因而在中央政府和地方政府均能提供某种公共产品的情况下，基于效率的考虑，也应更倾向于由地方政府提供。

　　事权和财权追求同级逻辑

　　税权下放不仅包括税种选择权、税率调整权，也包括最终在一定条件下因地制宜设税权。

　　《中国经营报》：从事权和财权相顺应，到现在事权和支出责任相适应，这种表述上的差异背后，是否财税体制将有新的变化？

　　贾康：财权与事权相顺应和财力与支出责任相匹配都十分重要，二者属于递进关系而非平行关系，较适当的“中央地方财力占比”是在正确处理经济性分权制度安排各环节后自然生成的。

　　从结果导向看，追求各层级政府和地方政府实现财力与事权和支出责任相匹配，是分税制体制安排逻辑链条的归宿，也属于分税制建立和完善的动力源，但这并不意味着，我们可以放弃“事权和财权相顺应”，这一内涵源于“相结合”表述中的追求与市场经济内洽而规范制度建设的前道环节。我们亟须明确地在“事权和财权相顺应”的基础上，追求“财力和支出责任相匹配”的结果，循着“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的制度建设逻辑，再配上有效的转移支付制度，才能最终可持续地实现——使中国哪怕是最欠发达地区的地方政府也能够以其可用财力与“基本公共服务均等化”的职能相匹配。

　　强调事权和财权相顺应，意味着我们必须如十八大报告所强调的更加重视地方税体系的建设，重视地方潜在税基的发掘，并重视地方阳光化举债制度的建设和国有资产管理体系的完善，而非仅仅盯在目前可见到的现有收入如何分享，如何调整分成比例的问题上。

　　早在上世纪80年代第二步“利改税”时，我国便设计了城市维护建设税、房产税、土地使用税和车船税。当时设计这四个税种，重要目的之一就是为改革财政管理体制做准备，希望通过建立地方税体系，使地方有比较稳定的财源，稳定中央与地方的分配关系。

　　但是分税制运行20多年以后，房地产、矿产（包括石油、天然气、煤炭等主要能源品和金属矿石等基础品）价格飙升，最适宜作为地方税的这两类税基迅速成长，但因地方税体系建设明显滞后，相关的理顺体制，深化改革任务也步履维艰，未来改革应深耕这块内容。

　　《中国经营报》：在事权和财权相顺应制度前提下，地方政府的税权和税基又会有怎样的变化？

　　贾康：重视“事权和财权相顺应”相应地要提高对税权下放的关注度，税权下放不仅包括税种选择权、税率调整权，也包括最终在一定条件下因地制宜设税权。

　　近年，国家也有意引导各地区按照“功能区”模式发展，这意味着，各地的“特色税基”将会由潜在状态而浮出水面。“靠山吃山，靠水吃水”在体制规范化条件下，地方政府应考虑适当地，依法地，按照科学合理的方式从“特色资源”中获取收入。由于“特色资源”不易流动，相应也不会产生税源竞争。同时特色资源的开发维护需要特殊成本支出，这种收入恰可以弥补这部分支出，也符合税收的“受益”特点。可以设想，在消费税中讨论增设特色消费税税目，各地区可以因地制宜地按照本地区特色资源设定具体税目和税率。比如一些中西部欠发达地区其自然资源或“红色文化”沉淀比较有特色，便可以考虑对来此的旅游者开征特色消费税。再比如，针对东部大城市的拥堵问题，可以考虑开征“拥堵税”等等。

　　此外，我们还需要重新审视目前税种划分是否合理，并创造条件改革税制，积极考虑“营改增”倒逼之后的资源税、房产税、消费税和环境税的改革，在配套改革中积极地为丰富地方税基打基础，而不是一上来先大谈中央、地方财力占比高与低的问题。

　　即使在现行一些较小税种划分的技术层面，其实也有思路改进空间，如目前的车辆购置税，一般而言，车辆购买地、上牌地和消费地大致一体，因此较适宜作为地方税，而目前车辆购置税为中央税，还有烟草消费税，目前已具备条件将征收环节从生产环节和批发环节后移至销售环节，将其作为省市级收入。

　　宏观税负取决事权范围大小

　　从工业革命之后各国实践情况看，政府支出占比的长期表现均呈现上升趋势。

　　《中国经营报》：在事权和支出责任相适应的制度下，三中全会公报提出，要稳定税负。你认为当前宏观税负比重如何，未来会有怎样的趋势？

　　贾康：剔除财政支出效率和各国公共品供给成本的客观差异等因素，所有宏观税负（广义宏观税负是指政府收入占GDP的比重，理论上更准确地说，还应该引申到政府支出占GDP的比重高与不高）主要取决于政府职能定位、事权范围的大小。

　　从工业革命之后各国实践情况看，政府支出占比的长期表现均呈现上升趋势，这便是由著名的“瓦格纳定律”所作的归纳，其根本原因在于随着社会发展，经济社会公共事务趋于复杂和服务升级，政府公共职能对应的事权范围渐趋扩大所致。

　　中国政府事权范围和职能范围边界，在传统体制下总体而言明显超出成熟市场经济国家，改革开放以来有所趋同，但仍差异可观，除有政府职能转变不到位而导致的政府越位、缺位和资金效率较低等因素外，还包括：转轨过程中的特定改革成本，为落实赶超战略实现民族伟大复兴而承担的特定经济发展职责，我们力求加速走完成熟市场国家上百年的工业化、城市化进程，导致在其他国家顺次提供的公共品等因素，在我国改革开放三十多年内较密集地交织重叠。

　　当然，我们并不否定市场改革不到位、政府越位、支出效率低下而导致公共资源配置不当，浪费所带来“无谓”政府支出或较高行政成本的问题，而是想说明，政府事权范围是决定宏观税负高低的前提性认识框架，不同国家，发展阶段不同，国情相异，所以各国间静态的宏观税负可比性不强。

　　《中国经营报》：在中国的特定国情和当前所处的特殊阶段，在既成宏观税负的政府支出占比水平之中，如何体现政府职能？

　　贾康：其实，市场失灵要求政府履行公共职责（事权），相应需要赋予其获取掌握经济资源的权力（收入权和支出权），而政府借收入权获取的收入规模前提上取决于事权范围，当然实际获取收入的规模又同时取决于经济发展情况、征管能力、税费制度设计与政策以及政府的公信度等因素，因此，事权和应顺应它的财权是“质”的制度框架性规定因素外，它更多地反映着财政体制安排，而财力规模与宏观税负是事权、财权大前提、大框架下多种因素综合作用生成的“量”的结果。

　　近年来，人们往往热衷于反复讨论、争议不休“中央地方财力占比”高与低的问题，其实并没有触及中国现阶段深化分税制改革的关键。较适当的中央地方财力分配格局，在“占比”上的额度量化指标，应是在正确处理经济性分权各项前置环节制度安排问题之后，加上全套转移支付的优化设计和自然生成的，不是依据主观偏好可以设计出来，或简单依从“国际经验”比照出来的。