预算支出增幅未降

　　年底“突击花钱”仍难避免 预算管理酝酿问责

　　杜丽娟

　　年终将至，“突击花钱”还远吗？

　　按照财政部刚公布的数据显示，今年年底依然存在“突击花钱”的风险。1~10月累计，全国公共财政支出102040亿元，比去年同期增加9304亿元，增长10%。其中，中央财政本级支出16088亿元，同比增长4.1%；地方财政支出85952亿元，同比增长11.2%。

　　根据年初制定的预算草案，今年中央财政支出安排69560亿元，其中，中央本级支出20203亿元，地方财政支出117543亿元，按目前支出进度，中央财政支出已完成预算案的79.7%，地方财政支出完成了73.12%。

　　“目前预算都采取切块管理，一般是部门申报预算目标后，地方开始寻找项目，从3月份两会开完，一直到八九月份，甚至11月份，政府申报的项目才开始动工，这时就需要大批支出，导致年底集中花钱。”财政部财科所副所长王朝才表示，这是预算安排不合理，部门绩效管理不到位的表现，而预算绩效管理的问题主要来源于财政支出预算控制上。

　　在刚刚结束的十八届三中全会上，“透明预算、提高效率， 改进预算管理制度” 被写进了会议公报中。

　　一年预算半年花

　　“11月份有些部门审批的项目才开始动工，意味着这些资金将在这两个月时间集中划拨出去。”华南地区一位地方财税局人士坦言。

　　根据相关法规规定，年底预算拨款未用完者，相关款项不能结转到下一年度使用。

　　但这还不是“突击花钱”的唯一原因。 按照通常做法，如果某单位相关项目支出当年预算拨款8000万元，但全年只用了6000万元，通常下一年度对此项目的拨款也会锐减至6000万元。

　　为了自己部门明年的“利益”不受损，很多预算单位通常都会采取将当年预算全部用完的策略，而这也在一定程度上造成了年底扎堆“突击花钱”。

　　10月份全国公共财政支出10508亿元，与去年同期8617亿元相比，增加了21.9%，远高于去年6.7%的增幅。市场预测，政府在年底“突击花钱”的现象仍会出现。

　　我国现行《预算法》规定：“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。”这一规定使预算年度和纳税年度的规定相一致。目前的做法是，预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。而“上一年同期的预算支出数额”是指上一年度同期预算安排用于各部门、各单位正常运转的人员经费、业务经费等必须的支出数额，而新增项目大都是在预算批复下达后才开始支出，这样就造成了一些资金支出的延后。实践中，由于资金到位还需要一个过程，新增项目支出很容易拖到下半年才能得到执行。

　　“目前预算批复和单位财政资金使用存在脱节的现象。多数情况下，在全国人大批准中央财政预算之前，项目支出中一般只有延续性项目按一定比例预拨部分资金，新增项目大都在预算批复下达后才开始支出，这就使一些资金只能延后支出。” 中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示。

　　支出难“有效”

　　显然，“突击花钱”是现行预算管理体系造成的“制度性”结果。执行不规范和预算覆盖范围不全面，除了浪费，更是降低了财政支出的效率。

　　此前审计署对财政支出资金的审计工作显示：从2008年~2012年审计工作报告中的“财政管理审计”看，五年内财政管理领域屡查屡犯的问题主要集中在支出预算领域。

　　2007年、2011年和2012年的报告中显示，公共财政预算的支出列报不完整，不规范，共涉及资金达484.07亿元；2010年~2012年的报告指出，国有资本经营预算范围不规范，截止到2011年和2012年年底，分别有4100户和4000户中央部分所属企业尚未纳入国有资本经营预算，其中2012年未纳入国有资本经营预算的央属企业资产占中央非金融企业的11%。

　　而目前预算绩效管理不仅在部门之间，同样体现在项目和工程上，作为支出预算的最小单元，项目预算执行的绩效直接影响政府整体的支出绩效。

　　“其实从地方讲，也希望能有一些对地方建设有利的项目上马，能把钱用到刀刃上，但是现在政府考核机制压力，特别以GDP增速为标准的考核，迫使一些地方只能先要钱后上项目，造成资金沉淀，降低预算绩效。”一位地方财税局人士表达了他的忧虑。

　　财税人士分析，将绩效理念贯穿项目预算事前、事中、事后全过程是提高预算绩效管理的重要手段。预算编制时，由项目申请者清楚阐述项目实施目标、执行方式、预期效果，预算审批时，加入独立第三方项目评估环节，由独立第三方评估理想的可行性，以此作为项目预算编制的重要依据之一，在预算执行期间，引入独立第三方的中期评估，对照项目预算和中期执行情况，监督项目执行情况，完成后，要多项目进行综合绩效评估。

　　不过在地方财税局人士看来，一旦绩效管理能做到事前、事中、事后三个流程监督，对地方申报项目将是一个挑战。“能准确做到今年要上马哪些项目，并估算预算的目标对地方政府来说，是一项比较难的工作，一旦项目不能通过审批，意味着地方预算资金将减少。”

　　刚刚闭幕的十八届三中全会上，对于预算管理的改革方向用“透明”取代了“公开”，这意味着对于预算编制和执行不仅是从成果上寻求监督，更是要将监督的力量渗透至过程中，这对于包括“突击花钱”在内的现行预算执行制度性弊端提出了挑战。

　　事实上对于预算制度改革的呼声早而有之。在十六届三中全会上，已经提出要建立“凡能纳入预算的都要纳入预算管理”的全口径预算管理目标。 但是目前真正形成规范的制度、接受并通过各级人民代表大会的审议、批准，且可在各级政府层面统筹使用的仍只有公共财政预算，包括政府基金收支预算、社保基金预算和国有资本经营预算都还属于“备案”性的审议阶段。

　　中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇在10月接受媒体采访时曾表示，按照2013年的预算数字计算，在包括上述所有四类预算收支的盘子中，公共财政预算收支所占的比重，仅为65%上下。其余的三类预算收支所占比重将近35%左右。

　　这意味着，当前中国的政府收支规模真正纳入“全口径预算管理”视野或完全处于“全口径”控制之下的比重，距离十六届三中全会设定的目标，还有相当长的一段路要走。

　　预算问责制待建

　　如何管住和管好预算？

　　一位接近审计署审计工作的人士表示，审计署从上到下都坚持比较开明的思路，从近年来的审计结果看，财政预算问题也较多，审计署核心人士将借鉴国外经验，联合相关部门，研究预算问责制，并最终上升到制度的高度。

　　2012年11月至2013年3月，审计署对58个中央部门2012年度预算执行情况和决算(草案)进行了审计，同时根据中央关于厉行节约、反对浪费的要求，对会议费和出国(境)费管理使用情况开展了专项审计。

　　针对审计中发现的问题，研究人士认为，中央部门一直走不出“屡审屡犯”的怪圈，既有俭朴政府应有意识缺乏的原因，更重要的是缺乏有效的问责机制。

　　报告显示，从近几年的审计情况看，政府采购预算缺乏“硬约束”，一些部门对政府采购预算编制工作重视不够、管理不够到位；政府采购预算编制和计划编报工作衔接不够，有关主管部门对各部门政府采购预算编制和计划审核把关不够严格；公开招标投标、集中采购制度的实施流程、环节等方面的规定不够具体、明确，可操作性不强，监督检查工作还不到位。建立一套完整的预算问责制成为提高预算绩效的法律保障。

　　现实中， 上述地方财税局人士表示目前条件下，更多采取事后监督。

　　王朝才也表示：“在国内普遍采取事后监督的做法，真正建立问责制，牵扯的部门比较多，短期内完全建立存在一定难度。此前也有某部委工作人员，因为预算资金管理不当被问责，但是这种情况更多是事后跟踪，难以起到源头监督的作用。”