公共政策研究专家谈土地改革

　　“集体土地流转‘同权’是关键”

　　近年来，土地矛盾频发，土地制度改革虽被提及多年但至今仍无定论。为什么要改革？现在土地制度存在什么问题？专家预判的改革方向是什么？京华时报[微博]记者对话浙江大学、浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰作出解读。杨遴杰表示，土地制度改革中交易主体全面放开的可能性仍不大。

　　□现存问题

　　土现地利益分配不均

　　京华时报：目前，社会对土地制度改革期望很高，主要是因为目前土地制度存在很大问题，能否简单概括存在的问题？

　　杨遴杰：如果从民众的感受来谈，当前土地制度存在的最大问题一定是城市化进程中土地收益分配的问题，直观感受就是频繁出现的征地拆迁引发的各类事件。

　　实际上，政府与民众在土地收益分配上的不公平来自于我国土地产权制度的设计存在缺陷，比如集体土地所有权与国有土地所有权的不平等，导致集体土地必须经过征收才能进入城市化过程，农民只能得到强制征收下的补偿，而不是自发入市时的市场对价；比如城市存量土地能否按照规划由原使用者自行开发，法律上语焉不详，而现实中地方政府凭借掌握的规划权和自己赋予的实施权，以旧城改造名义行强行拆迁收回土地使用权之实等问题。

　　京华时报：目前法律上对土地利益分配有界定吗？

　　杨遴杰：总结来看，土地权利体系尤其是各类权利的内涵界定不清楚，导致政府在这个过程中有太大的自由裁量权。

　　2007年出台的《物权法》在界定土地产权上基本沿袭已有的其他法律法规的内容，并没有建立一个概念、框架、内涵都非常完整的新土地产权体系。基本大法的缺失或者无为，使得《土地管理法》成为最主要的管理依据，就像没有模具来做碗，完全靠工匠的理解，换一个工匠就一个造型。

　　□改革时机

　　集体土地流转“同权”是关键

　　京华时报：去年11月28日，国务院通过土地管理法修正案(草案)，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，修改内容为提高补偿标准。但至今没有公布新的标准，您认为是为什么？

　　杨遴杰：土地征收补偿制度的修改虽然已经统一在“提高农民在土地增值收益中的分配比例”的大思路内，但是它历来有两个方向的思路，一个不改变当前框架，不断提高征地补偿标准；另一个是缩小征地范围，农民作为土地供应主体将土地入市交易。这两者都能提高农民土地收益的分配比例，但是前者中农民是被动的，加上地方政府可能变相克扣或者不执行，问题依然严重；后者让农民成为土地收益分配的主动方，收益更有保障。

　　改革方案没出台，更大的可能是政府换届后主要领导对征地制度改革的思路发生变化。可能改革的思路转到农民土地直接入市上。

　　京华时报：全国多个地方开始试点土地流转，您如何评价这些试点？

　　杨遴杰：集体土地流转或者说更受关注的集体建设用地的流转，在很多地方都有过试点。总体上依据“城郊实体流转，远郊权利流转”的基本套路推进。最近深圳的“城市更新”牵涉到的城中村改造，关注的是城市郊区的农民建设用地如何流转使用，而且从限定不得用于商品住房，到可依照规划由原集体经济组织自行改造，但是还需要集体补交地价，土地转为国有，集体继续保留使用权，改革的方向是明显的，只是囿于法律的限制，集体建设用地仍然不能直接入市。

　　远郊的集体建设用地往往难以得到直接利用，国土资源部最早的“增减挂钩”政策实质上是把农转用的权利从远郊转移到城市边缘使用，只是通过政府项目的方式掩盖了权利转移的过程。重庆与成都的地票交易方式，由于制度设计的原因，并没有在这个完全由政策创造出的市场里设计好地票使用范围，从而导致需求的混乱，最终并没有形成一个比较完整的市场来。

　　集体建设用地的流转，第一是能否同权，集体土地不需要转为国有也可以进入城市化过程；第二是能否用于商品住宅。当然，后一点实际也是一个同权的概念。

　　□改革方向

　　交易主体不会全面放开

　　京华时报：如果集体土地流转方面出台新政，交易主体会发生改变吗？农民或村集体能成为集体建设用地的交易主体吗？

　　杨遴杰：新政出台之前，无从判断是否会发生交易主体的改变。不过我估计，即使出台，交易主体也不会全面放开。如新政涉及到交易主体改变事项，也就是国有土地同权问题，还存在一步到位和慢步走的区别。

　　如确定集体建设用地在经营性用途上完全放开，包括商品住宅也可建，就是一步到位的改法。

　　另外还需要注意的一点是，存量集体建设用地放开的同时，城市周边农用地转为城市建设用地的方式，是采用现在的政府征收，还是政府给予农用地转建设用地的权利给集体，集体把它转变为集体建设用地后再流转或者自己使用。

　　小产权房转正或难成行

　　京华时报：如果土地制度发生改变，小产权房是否可以借机转正，或者通过一些措施合法化？

　　杨遴杰：和前一个问题一样，小产权房是否能转正，完全看政策如何确定。但是由于地方债务与土地市场密切相关，在没有找到妥善解决地方债务的办法前，估计很难大面积放开小产权房转正，更不用谈小产权房建设问题。

　　小产权房还存在两种差别，是在存量的集体建设用地上建的话，无关用途管制与耕地保护，以集体建设用地流转改革为名即可解决理论与现实的问题，处理起来相对容易。但是农民和集体在农用地上建的小产权房，哪一种改革方案也不能允许他们突破规划随意改变用途，所以它的转正基本不存在可能。而且我国规划管控能力不强，如果这种都可以转正，会有更多效仿行为，未来的耕地保护局面会一发不可收拾。

　　破解高房价需多管齐下

　　京华时报：如果出台土地新政，能破目前的高房价局面吗？或者让房价上涨减缓？如果改革农村集体土地流转制度，能入市的土地增多，是否也解决了地方政府的用地指标问题？

　　杨遴杰：目前仍无出台新政的消息，难以回答这个问题。但如果规划圈内的集体土地可以自行入市交易，肯定可以缓解房价上涨的局面，多方供应总会稍微改善这种局面。但控制房价上涨一要严控货币，二要增加供应。当前房价上涨是结构性的，集中在一二线城市，受规划控制供地总规模有限，但政府还可以在每年的工地规模里多分配些给住宅，少搞些用地效率低的工业项目。

　　地方政府的用地指标主要是每年的农转用指标，是国家批准的地方可以把多少农用地转为建设用地的权力。集体土地流转也不会是让所有的集体土地都可以流转，城市规划圈内的集体土地放开流转，只是从以前的被政府征收转为由集体或农民来流转，主体发生变化，而实际的数量不会变化。

　　□改革建议

　　改集体土地入市

　　京华时报：目前新的土地制度改革方案还无消息。在现有的土地制度下，您有何改革建议？

　　杨遴杰：逐步放开集体土地入市的限制，真正做到同地同权同价。尤其是尽快找到解决地方债务问题的方案，解决集体土地入市的障碍。

　　京华时报：如果集体土地入市限制放开，意味着政府征地范围缩小，政府土地收入必然减少，如何弥补这部分财政收入？

　　杨遴杰：政府直接的土地收入会减少，但土地市场还存在，交易行为还在发生，税收可以弥补一部分，另外自身承担的事务和支出的费用也减少。如果土地交易活跃，税收减少的幅度并不会太大。但是做不到以上的改革，贸然征收房产税，仅仅为了弥补政府财政缺口，则会动摇社会对政府的信任基础。

　　京华时报：您认为目前改革的最大难点是什么？如何破解？

　　杨遴杰：改革最大的难点是地方政府在当前的土地制度框架内找到了最有利于自己的土地利用策略，也确实通过土地获得大量的财政能力，更大的问题是近四五年来地方政府通过土地融资规模过大，大的土地制度改革会使得政府抵押的大量土地估值急降，产生金融风险，使得新的改革措施投鼠忌器，无法展开。破解的办法也有，就是全面的市场化，把当前的垄断行业放开，把垄断的央企股份出售，加上中央政府的财力来解决地方当前的债务黑洞，同时改革土地制度，放开土地市场。垄断行业与土地市场的同时改革，对中国长期的经济发展意义重大。