耿雁冰 史进峰 衣鹏

　　 又是北京西郊玉泉山，20年来议题覆盖面最广的一次“三中全会”文件起草任务告一段落。在一定范围内征求意见后，直到10天前，中央政治局25位成员决定将它递交11月9日召开的中共十八届三中全会。

　　 2013年11月9日，将提请会议讨论的文件名为《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。就此观之，改革的广度和深度将胜于以往。7月23日，习近平在武汉谈到“全面深化改革需要深入调查研究的6方面重大问题”。

　　 经济改革仍然占据多数篇幅：包括更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，将作为下一步深化改革的重要取向。要通过完善基本经济制度，调整财税体制和对外开放水平增强经济发展活力。政府则要提高宏观调控水平。

　　 社会发展活力和公平正义则将依赖于社会体制改革创新和制度化的权利义务保障。此外，中共需要进一步提高领导水平和执政能力，充分发挥总揽全局、协调各方的作用。十八大选举新一届领导集体一年后，上述6方面问题重组为新一轮改革重点。

　　 20年前，市场经济建设选择了渐进式道路，既注重整体推进，又强调重点突破，在价格、财税、金融、外贸、外汇以及政府管理、社会保障等各个领域的改革都取得了明显成效。但中国经济社会结构性、不均衡的既有问题仍广泛存在。一场全面深化的再改革如何展开，在各界触发了更多元的声音。

　　 在再改革触及的领域，也同时需要再平衡。习近平一个月前说：“我们的立场是胆子要大、步子要稳，既要大胆探索、勇于开拓，也要稳妥审慎、三思而后行。”

　　 不平坦的“进行时”

　　 2012年12月，习近平当选总书记后考察首站抵达深圳。他在前海试验区说，改革已经进入攻坚期和深水区，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。几天后政治局首次集体学习上，他提出“改革只有进行时没有完成时”。

　　 新一轮改革难度尽显。2013年3月，新一届国务院记者招待会上，总理李克强主动披露了中央财政增幅锐减的局面。李克强承诺将缩减政府编制和审批事项，打造中国经济升级版。此后，基于中国城镇化率近52%左右，仍有20%增长潜力，和短期关于用好货币财政存量的讲话，勾勒出再改革的中长期基础空间。

　　 在经济发展领域目标已经明确，希望2020年较2010年经济总量翻番，折算为GDP需平均达到7%左右增速。中央高层对完成这一指标仍审慎乐观，但其中长期存在的结构性不平衡却依然突出。

　　 周期性供需不平衡之忧甚过以往。今年10月，国务院继2005年后再次祭出清理过剩产能的严厉政策。

　　 诸多数据显示，这一轮产能过剩风险累积，也与宏观调控中的货币财政政策效果有关。在迅速应对金融危机的经济区段中，外部需求下降造成外向型行业的出口波动，稳定就业的政策取向使投资增量效果叠加。虽然经济指标曾几度回升，但连续11个季度下降后，从此前30年平均两位数“奇迹”增长回落7.5%左右的中高速增长已成为主流认识。

　　 显著的现象是，M2货币供应量与GDP比值的扩大，政府部门举债渠道和债务规模双扩张，制造企业存货和应收账款数据恶化。拉长的风险链条，进一步引起决策层审视。除去上述产业政策，对五级政府性债务的审计和盘活各部门债务的安排同时推进。借助和扶持新兴产业创业也被纳入更显著的日程中。在三中全会前夕，中长期约束经济增长的因素也已明晰。金融危机发生后，就业困难和民工荒同时发生。劳动力结构拐点和城乡社会保障落差同时作用。劳动密集型产业对经济增长的贡献将逐渐减弱。十八大前李克强在中央党校阐述新型城镇化观念后，至今各界仍关注其如何在户籍、社保和土地乃至人口政策上进行调适。仍被诟病行政化较重的教育和科研领域，如何为产业和城乡结构双重变化提供适应人力资本和创新环境，也被视为经济社会领域亟待解决的问题。

　　 李克强在被外界称为“经济政策公开课”的交流中指出，现在的经济政策既要在短期稳增长，又必须着眼中长期结构调整。

　　 外部经济形势仍不稳定，国际经济体的制度竞争也同时袭来。过去十年，中国取得成功的道路有一个非常重要的特点，是和经济全球化同步发展。在财政部财政科学研究所所长贾康看来，顶层规划看“三中”，先行先试看“自贸”。上海自贸区落地，是继深圳、浦东、入世之后的第四轮开放，以此开放倒逼改革。

　　 以准入前国民待遇、负面清单和竞争中立三大准则奠基的上海自贸区，是中国在初步具备市场经济特征下在体制、制度和法律层面上的全面改革实验。

　　 在经济改革期间，中共在推动司法公信、治理腐败、严格作风和工作纪律上也已打出组合拳。基于中国版图的规模，地方部门情况多样，这些措施如何通过制度安排，实现影响社会稳定预期的可持续效应，仍然有待观察。

　　 政府角色再变轨

　　 改革将清理政府的文件柜，同时要扩充民生公共供给。经过几轮简政放权，政府职能发生明显转变，行政审批大幅度削减，但央地权责关系、投资管理体制和宏观调控体系仍需完善。而中国虽然已经建立全球最庞大的社会保障系统，但如果要避免代际遗留问题，个人延时支付类账户的做实，与国有资本预算协同互惠，和投资渠道的开辟都是关键改革项目。

　　 过于集中的投资审批权，和地方行政割裂导致统一的市场体系和机制运行不畅，持续了近20年。同时，财权与事权不完全匹配，使得部分地方政府不得不采取扭曲市场的方式，来满足自己的发展冲动。

　　 与此同时，中央对地方转移支付比重过高，地方政府支出责任过多，导致地方严重依赖土地财政、房地产调控困局及地方巨额债务风险累积。新一轮财税体制改革势在必行，匹配地方财权事权路径也逐渐清晰。

　　 财政部部长楼继伟在《中国政府间财政关系再思考》中强调，在财税体制改革的思路上，重点放在调整中央和地方政府的事权上，尤其是要上收地方部分事权，从而减少对地方财权下放。

　　 被视为中长期经济动力源头的新型城镇化潮流，需要配合教育、医疗、社会保障和住房保障的全方位改革，过去向少部分人倾斜的社会服务，要体现出“包容性”，就必须打破碎片化、多轨制的管理。

　　 随着我国养老金占工资比重逐年下降，社保制度主要目标之一的“保基本”正在弱化，亟需对社保制度做出整体改革。从主管部门的表态来看，养老金全国统筹、事业单位养老并轨、养老金投资体制改革成为目前急需解决的问题。虽然上述改革大方向已经达成一致意见，距实质性改革完成仍有距离。

　　 目前养老金省级统筹刚刚完成评估，重要的问题都尚未披露；事业单位与企业职工并轨是否限定差额比例？公务员养老金如何安排？养老金投资体制改革如何定夺？

　　 国务院发展研究中心提出“383”方案中，希望用一张社会保障卡，把公民养老、医疗、义务教育经费全部集成在一张卡上，实现全国范围的可携带，以打破社保双轨制，并最终取代户籍制度，从而解除捆绑在户籍上的福利待遇，实现二次分配领域的公平。

　　 将过度参与市场配置的审批型政府，转换到增强市场监督、扩容公共供给的服务型政府，将持续影响再改革的进程。

　　 攻坚要素市场化

　　 一些经济学家认为，深化改革浮在表面的是政府与市场的关系问题，这也的确是改革利益纠葛所在。李克强在座谈中认为，通过对政府职能转变的推进，已经在激发市场主体的活力。

　　 更深层次的问题则是要素市场的产权和价格形成机制。目前，我国绝大多数商品的价格由市场决定，但资金、土地、能源等要素的市场化配置程度仍有待提高。国家发改委年初制定了水电气领域的价格新机制，已给资源价格改革留出了空间。但资金市场价格，农村集体土地权益的价格则需要系统性改革攻坚。

　　 无论从映射中短期利率的货币信贷市场，还是代表远端利率的资本市场看，管制和审核都已经不适应市场需求。

　　 2012年开始，中国金融改革已沿着两个方向行进：一条是事关全局的利率市场化、汇率自由化及人民币资本项目开放纵向深化推进；一条则延续中国过去三十年改革惯用的“先试点、后推进”的渐进模式，冀望以深圳前海、浙江温州、上海（自贸区）局部突破打开新局面。同时其他更多地区成立的各类交易市场，则承接多层次资本市场的布局。

　　 上述三地在中国经济地理版图上的独特地位，决定了其承担的改革重任又各有侧重。温州民营银行试点背后的产权多元化改革逻辑，前海滩头旨在打造人民币离岸中心及本币国际化的试水，再加上前不久担负“第二次入世”的上海自贸区改革框架。点面之间，未来十年中国金融改革的全局图已然展开。

　　 进入2013年，民间智囊发布的诸如利率市场化、人民币资本项目开放时间表让人浮想联翩，6月“钱荒”潮前，市场一度传闻央行已将利率市场化时间表的征求意见下发至大型银行；关于资本项下开放时间表的说法，更引来经济学家们的激烈争论，也反映了金改路线图选择上的巨大分歧。

　　 如果分析上海和香港的差异，香港离岸人民币市场的架构仅比上海多了一项功能，资本项下人民币可兑换。而放到国际背景下，上海自贸区的很多改革对接的是TPP（泛太平洋伙伴协议）。如果在新的贸易框架内被边缘化，中国又将面临“第二次入世”的艰难妥协。

　　 同时，利率市场化对服务业的风险也引发较大范围争论。其体现了两个改革趋势：第一，未来的金融市场将是一个竞争性的市场，是金融机构的相互竞争，不同的金融机构提供不同的产品，不同的产品在市场上相互竞争，成为竞争性的市场；第二，意味着金融机构需要自主定价，这个定价更重要的是风险定价，即金融机构会不会对风险有识别，对风险有判定，然后对风险有定价。

　　 央行行长周小川表达得非常明确，利率市场化就是自主定价权。按照中国银行首席经济学家曹远征的说法，假定2015年人民币可以实现资本项下基本可兑换，那么意味着汇率届时将实现自由化，而汇率是利率的评价。

　　 长期以来有一种观点认为，利率市场化和配套的存款保险制度应该在经济上行期展开，金融危机中断了这一进程。

　　 从国际经验来看，利率市场化进程中，多数的国家会经历利率快速上升和利差大幅度缩小的过程，以及由此带来的中小银行大范围倒闭潮。

　　 在媒体热议的“383”改革方案中，关于土地制度改革也篇幅较大，其中赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权；构建平等进入、公平交易的土地市场；允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，农村集体建设用地直接入市等提法，都面临打破土地流转机制面临的瓶颈。由于当前法律障碍尚未完全破除，加之各地试点阻力较大，共识可能尚未达成。

　　 收入分配改革则与人力资本积累联系在一起。各种所有制企业都不同程度使用劳务派遣工，大型国有企业和外企尤甚，由此引发的同工不同酬等现象，严重伤害了劳动者权益，因此影响了人力资本要素市场的平衡。

　　 在要素领域的改革中，可能还无法避免对国有企业更深入的调整。无论十八届中共中央委员会的成员将在短暂会期中做出怎样的决定，都会成为中长期变革中国的一个标志性事件。