地方债大摸底：四级政府负债超过14万亿元
2013年《财经》杂志第30期封面
2011年，银监会等对地方融资平台实施了清理整顿，当年地方政府性债务没有增加。但好景不长，2012年，中央经济工作重心转变为“稳增长”，国内货币政策重新向宽松方向调整，地方政府开始了新一轮加杠杆化过程。
和上一轮债务构成不同的是，2012年后地方融资平台从银行贷款的规模和比例在下降，更多依赖债券、信托产品、票据、私募基金等方式。
“2012年因影子银行扩张，地方债务又涨了一块，而且涨得比较大。银行表内控制的比较严，银行对地方政府形成的贷款非常有限。而其他方面如信托、票据、委托、企业债等，出去了不少资金。”瑞银首席中国经济学家汪涛告诉《财经》记者。
在具体操作上，地方政府融资平台可以通过信托公司设立的信托计划、银行表外的理财产品购买该信托计划的受益权；银行还可以通过信托公司这一通道，向融资平台发放信托贷款，或者用“委托贷款”的方式向地方融资平台不断地输送资金。这几种方式在银监会严控平台贷款之后大行其道，银行、信托公司、融资平台及其背后的地方政府利益高度一致，形成了一条有别以往的举债链条。
“2012年上半年各家信托公司的地方政府项目非常多，大约70%以上都是投融资平台的项目，下半年也没少做。”中粮信托公司一位不愿透露姓名的人士向《财经》记者介绍说。
在业内人士看来，信托公司投资的项目，除了地产项目外，就属地方融资平台能支付高利息。
从总体评估来看，地方融资平台除了有土地抵押外，还有财政承诺、人大的决议作为隐性担保，所以信托公司并不担心地方融资平台违约。
一般而言，城投债发行期限为5年－7年，而信托发行期限为2年－3年，有的则是1年。“如果你发过债，我再给你贷这笔款，而且我贷款的偿还期比较短，所以我不担心。”上述人士介绍。
和上一轮地方债形成方式不同的是，近两年地方新增债务的扩张主要来自表外融资。和表内融资相比，后者更不易监管。
同时，由于融资平台出现“下沉”现象——县、乡融资平台数量较大，其盈利、偿债能力更差，这些债务扩张隐藏的风险更高。
被忽视的乡镇债务
2013年全国地方债审计工作新增了乡镇政府。按其在地方政府债务中的比重约为5%－6%测算，乡镇债务约为8000亿元。
据悉，这次乡镇债务审计以2005年12月31日为界限，分为历史债务和新发生乡镇债务两类。其中新发生乡镇债务指发生在2005年12月31日以后，仍有余额的乡镇政府性债务。
目前全国拥有建制乡镇3万多个，而负责乡镇债务审计的各县(市、区)审计局大多业务人员人手紧张，为此，审计署决定乡镇债务审计只填报单独的报表，可以不单独下发审计通知书和出具审计报告。但对发现的突出问题，特别是债务违规使用等问题，要专题报告和反映。
8月20日前后，各地陆续完成了对乡镇政府性债务的审计工作。综合多方信息来看，各乡镇债务时间跨度大，举债原因复杂，且规模差异较大。其中东部地区债务规模高于中西部地区，经济发达乡镇高于欠发达乡镇。尤其需要注意的是，过去乡镇政府直接举债正转变为融资平台的政府性债务，由于其偿债能力更弱，其债务风险更需警惕。
由于此前从未在全国范围内进行乡镇债务审计，因而乡镇债务总规模目前并没有确切的统计。但从各地审计部门零星进行的专项债务审计中，可以管窥一二。
弥陀镇是安徽省安庆市太湖县的一个普通山区边贸集镇，目前下辖10个行政村1个居委会，人口3.9万人。太湖县审计局出具的一份审计报告显示，截至2011年底，该镇债务余额1058.78万元(账内债务640.41万元，账外债务418.87万元)，债务额比2007年下降了621.57万元。
浙江省是全国为数不多的实施了全省乡镇债务审计的省份。该省审计厅对全省乡镇(含街道)审计后发现，至2011年末，全省负有三类债务的乡镇共612个，债务余额399.79亿元，平均每个乡镇负债6532.5万元。在这些债务中，以乡镇政府负有直接偿还责任的为主，债务余额为349.98亿元，占87.54%；担保债务余额为6.46亿元，占1.62%；其他债务余额为43.35亿元，占10.84%。
审计报告认为，浙江省乡镇举债规模存在较大差异。县域经济整体发达的嘉兴、杭州、宁波、湖州四市占浙江全省债务余额的81.74%，县域经济整体欠发达的丽水、舟山、衢州三市仅占全省债务余额的3.13%，其中丽水市实现乡镇财政零负债。
和省、市、县级政府相似的是，乡镇债务的举债主体正变为各种形式的融资平台公司。
浙江省审计厅公布的审计结果显示，政府性债务率超过警戒线100%的乡镇有112个。为满足乡镇基础设施建设资金需求，各乡镇纷纷效仿省、市、县级政府，成立了乡镇融资平台，仅浙江省乡镇融资平台就达到448家公司(债务余额174.11亿元，不盈利融资平台公司达319家，占71.21%，其中亏损192家，占42.86%)。
由于没有实质性收入来源保障，这些融资平台偿还本息主要依靠乡镇财政借新还旧，违约风险巨大。
截至2011年末，浙江省乡镇融资平台公司债务余额174.11亿元，占乡镇负债总额的43.55%；乡镇财政债务余额104.79亿元，占乡镇负债总额的26.21%。
审计结果显示，浙江省乡镇债务在2009年后增长迅速。2009年至2011年形成的债务余额分别为102.4亿元、99.3亿元和117.64亿元。这和省、市、县政府性债务快速增长的态势一致，增长的主要原因是乡镇经济发展和新农村建设需要。
而在乡镇历史性债务中，用于乡镇基层政权建设、公共服务体系建设和垫交税费、农村义务教育债务等历史遗留债务，规模不小。
2007年12月底，国务院决定在内蒙古、吉林、安徽等省开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作，在全面摸清“普九”债务底数基础上，锁定债务，逐步化解。
这在一定程度上缓解了乡镇债务压力。不过这仅限于一部分试点乡镇，目前全国仍有许多乡镇需要偿还农村义务教育、乡村垫交税费、乡村基层政权机构建设而形成的历史债务。
流动性风险
审计结果尚未公布，但地方政府与上级审计部门的博弈却早已开始。
本轮政府性债务审计大多在9月中旬结束，按照以往审计工作安排，在完成审计工作之后，上级审计部门会出具一份审计报告(征求意见稿)，这份不公开的意见稿会提出审计中发现的问题和整改建议。之后再根据反馈意见拟定审计报告逐级上报。而审计中发现的一些敏感的债务问题会不会最终写入审计报告，则要看上级审计机关的“脸色”。
2013年9月13日，重庆市涪陵区人民政府对重庆市审计局出具的审计报告(征求意见稿)进行了回复，这份文号为“涪陵府〔2013〕155号”回复函(下称回复函)，认可了本次审计过程和结果，但是对于个别问题希望得到宽大处理。
例如，审计报告(征求意见稿)中提出“涪陵区李渡新区开发(集团)有限公司未按贷款合同约定用途使用贷款14.5亿元”的问题。涪陵区人民政府认为情况属实，主要是因为个别建设项目的立项、开工、建设时间与银行信贷资金的获批、放款时间之间存在差异，为了节约财务成本，提高资金使用效率，形成了审计中发现的问题。
为了维护涪陵新区良好的信贷信用环境，增强金融机构对涪陵发展的信心，涪陵区政府希望重庆审计局不在审计报告中反映该问题。对存在的问题，区政府将采取切实有效措施加以整改。
审计长刘家义并不担心地方政府债务。10月21日晚间谈及地方债时他称，“根据以前的审计情况看，我们是有能力解决这些债务的。”
目前，审计署采用债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧率等指标来衡量地方债风险。
一般而言，债务率(指年末债务余额占当年综合可用财力的比率)超过100%，表明该地区债务风险高；低于100%，表明债务风险较低。在上一轮审计时发现，全国有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。
据《财经》记者了解，目前部分地区的政府性债务已经严重超过政府财政能力，过高的债务率让地方政府举债度日，勉力维持。
以江苏省镇江市为例，该市共有五家大型融资平台。五家公司2012年的短期负债628.07亿元，长期负债536.13亿元，负债合计1164.2亿元，而当年该市的市本级可用财力仅为191亿元。五家公司的负债合计是市本级可用财力的6倍。而这五家公司的营业利润仅为6.45亿元，获得的财政补贴却高达18.2亿元，占财力的近10%。
偿债率(指当年偿还债务本息占当年综合可用财力的比率)是用来衡量到期债务的偿债压力指标，国际上一般认为该指标控制上限20%，超过20%则表明偿债压力较大，风险较高；低于20%，表明该地区偿债压力较小，风险较低。
地方政府举债大多投入市政建设、交通运输建设、教科文卫、保障性住房等领域，这些公益性项目一大共同特点是往往不产生现金流，也没有短期收益。因而对于地方融资平台来说，如何还本付息是一大难题。
汪涛认为，对地方政府来说，负债率本身不是大问题，流动性才是最大问题。新增债务规模越来越多，问题越来越严重，拆东墙补西墙的方式将难以为继。“严格意义上说，很多地方连利息都还不起，绝对是坏账，所以它有流动性问题。”汪涛告诉《财经》记者。
宏源证券固定收益部首席分析师范为估计，地方债一年需还的利息在1万亿元左右。而2012年地方财政收入(本级)合计6.1077万亿元。
地方性债务发生多与土地有关，先是以土地作为抵押品撬动银行及其他资金，债务偿还又多依赖土地增值。在出现违约风险时，地方政府也往往采取向融资平台注入土地的办法。因而，一旦土地市场持续遇冷，地方政府会面临举债还息的尴尬局面。
审计署下发的审计方案中明确提出，“摸清底数，反映问题，揭示风险，提出建议”。
业内人士预计，地方债的处理上可能要抓典型，个别地区、个别融资平台大规模举债引发的区域性风险，可能将被揭发出来。
据悉，在审计署完成摸底后，中央或会出台一揽子解决方案，分类处理。同时着重解决引发地方债膨胀的长期机制性问题，如如何调整央地财税关系，如何转变政府职能，遏制地方政府过度举债、热衷搞建设的冲动等。
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