央企投资地方热情下降，地方政府频繁进京“求落实”。在经济下行的压力下，越来越多的“央地合作”项目正变得扑朔迷离。

　　央地合作：从“蜜月期”进入“磨合期”

　　《中国经济周刊》记者姚冬琴 见习记者 刘杨｜北京报道

　　8月22日，省长王学军带队的安徽省豪华“探亲团”出现在北京京西宾馆，副省长、省发改委主任、省国资委主任以及全部16个地级市市长、副市长，省属重点企业董事长齐刷刷到场。

　　这是安徽省与中央企业合作项目推进座谈会现场，安徽省要探的“亲”是有合作关系的众多央企。当天，国务院国资委有关领导以及47家央企的近100位负责人参加了座谈会。

　　座谈会上释放的信息显示，2009年至2013年7月底，安徽共与81家央企累计签约881个合作项目，投资规模1.9万亿元——超过2012年安徽省GDP总量(1.72万亿元)。

　　“安徽将切实把与央企的合作作为一项重要战略任务，锲而不舍地加以推进。”王学军在会上强调。

　　“锲而不舍”的安徽并非个案。

　　山西、贵州等省份，近年来都与央企达成巨额合作项目，有媒体统计称，仅2011年一年“央地合作”签约的投资项目就达10万亿元。目前，经济增速放缓，各地保增长压力加大，采取各种办法推动与央企签约项目的落实，成为不少省份的工作重点。有的省份已感觉到，今年以来，央企项目资金到位和项目开工情况比往年有明显下降。这让他们很担心。

　　地方政府锲而不舍求“落地”

　　从各省份公布的信息可以发现，现阶段推进的“央地合作”项目大多开始于国际金融危机之后。

　　在企业改革专家周放生看来，在那场金融危机中，一些中小型企业倒闭，外资企业纷纷撤离，央企当时显示了它的抗风险能力和责任担当，这使得地方政府对央企的热情愈加热烈。

　　与此同时，2009 年中央政府出台了以4 万亿财政投资为主体的大规模经济刺激计划，为央地战略投资合作提供了充裕的资金流和项目来源。

　　各省份公布的央地合作信息显示，合作项目不仅包括基础设施、能源、石化、电子等传统产业，也包括国家鼓励的装备制造、新材料等战略性新兴产业，还涉及现代服务业、食品、物流等。

　　“在经济下行压力之下，‘央地合作’作为一种兼有市场因素和政府因素、具有中国特色的模式，可以支撑我们的经济保持一个相对稳定增长的幅度和水平。”财政部财政科学研究所国有经济研究中心副主任陈少强对《中国经济周刊》分析道。陈少强认为，地方政府目前面临财政收入增长缓慢、政府债务触及警戒线、外资撤离等多重压力，“对地方政府来说，央企意味着资金、资源、政策。”陈少强说。

　　“央企一般投资额度比较大，还能带动下游产业链，对地方经济发展意义重大。”安徽省某市经贸委干部杨林(化名)对《中国经济周刊》说。

　　今年年初，安徽省确定了今年与央企合作项目的年度目标任务：新签约项目投资规模达3000亿、新开工项目投资规模达3000亿、当年实际完成投资额达2000亿、新竣工项目投资规模达1000亿。8月22日在京召开上述座谈会也正是为了完成上述目标。

　　而之前不久，重庆市也于8月8日召开了“央地合作项目调度工作会”，会上提出“各方要把中央企业和重庆合作项目作为今年工作的重点”。

　　据《重庆日报》报道，2012年以来，重庆市与央企签订了总投资超过3600亿元的68个项目，涵盖能源、工业、金融、商贸等多个领域。重庆市发改委网站信息显示，这68项央地合作项目，有1项已竣工，30项已开工；已完成投资225亿元，占投资总额3600亿元的6.25%。

　　重庆市常务副市长翁杰明在上述会议上强调，央地合作项目对重庆当前保投资以及中长期调结构、稳增长意义重大。今年要采取切实有效措施，千方百计加快推进速度。

　　如何让合作落地是一场“攻坚战”。“实际签约的不多，那些意向合作的就看你怎么下功夫了，是一个漫长的过程，很熬人。”某市招商引资部门工作人员说。

　　海南省在去年6月成立“海南省政府与国务院国资委合作备忘录暨海南省与中央企业签约项目推进协调领导小组”，并下设办公室，每月定期召开联席会议，跟踪项目落地推进情况。“省政府将把推动项目落地情况列入年终考核市、县政府及省政府有关部门领导班子的重要内容，增加年终考核分值权重，并作为调整使用干部的重要依据。”海南省在有关文件中表示。

　　各地频出政策要求推动项目落实，再加上地方领导频繁到访央企的新闻屡屡见诸报端，这些似乎从侧面反映，“央地合作”要想“落地”，并不轻松。

　　经济下行，“央地合作”生变数

　　记者获得的某省份与央企合作项目落实情况报告显示，有超过100项签约于2009年的项目，在历时4年后仍处于“正在开展前期工作”阶段。

　　甘肃省国资委网站显示，今年7月，甘肃省国资委副主任赵小明也在相关会议上表示，“今年上半年全省央企项目落地总体进展情况不理想”。据其介绍，甘肃省央企项目上半年新增到位资金总额165.55亿元，比去年同期下降了75.33亿元；新增开工项目进展缓慢，二季度新增开工项目只有1个。“央企项目资金到位情况和项目开工情况整体上都呈现下降态势。”

　　赵小明分析认为，宏观经济形势不宽松、国家调低经济增速、央企全面压缩项目投资等客观原因是造成上述情况的主要因素。

　　杨林则告诉《中国经济周刊》，自己所在的市，央企项目由最初的意向协议转化为项目合同进行执行的，转化率达六七成，“已经蛮高了，市里挺满意的”。在他看来，与央企合作项目，要非常有耐心，“从签约到投资，时间跨度四五年是很正常的”。这当中会经过很多“阵痛”，受诸多因素影响。

　　首先，双方能不能达成“双赢”。央企赚钱，地方赚不到钱，肯定不行，反之亦然。此外，国家政策的影响。比如，由他直接负责的一个旅游项目，就未能通过合作方央企总部的评审。原因在于，央企在地方投资旅游项目，一般是搭配房地产项目一起做，而2010年以来，国资委要求不以房地产为主业的中央企业退出房地产业务。“这个大方向一定，这个项目肯定就黄了。”再有，就是央企对投资收益率的控制。“央企一般希望8~10年收回成本。有些高额投资，比如几十亿的项目不可能一次性投入。它投资一期以后，发现与预期收益有所出入，就会放缓投资，或者调整最初的计划。央企作为投资主体，也有自己的考量。它是个企业，又不是福利机构。”杨林说。

　　部分地方政府与央企的合作“重签约、轻落实”也是原因之一。赵小明在“2012年上半年甘肃省与央企合作项目落地进展情况通报”中就曾指出，部分市州和央企在合作项目签约时表现积极、注重造势，签约完成后工作热情就有所下降，不注重落实，不信守承诺，项目落地没有实质进展。有的市州签了9个项目，只有2个项目开工，有的市州项目资金到位率仅为1%；有的央企只是象征性投入一点前期资金，还有少数央企甚至没有投入资金。

　　“‘央地合作’本身也不完全是经济行为，带有支援地方建设的政治任务。作为地方政府来说，认为央企财大气粗，反正要投资到各地，还不如争取它投资到我这儿。”周放生对《中国经济周刊》说，“央地合作”中不排除有部分央企盲目扩张、非理性投资的行为。

　　“有些央企参加了众多省市的招商会，都承诺投资，用的都是银行借贷，市场行情好，利润能超过利息，项目就还能维持，如果市场行情不好，连利息都还不上，这个项目就意味着要破产。由于现在经济下行，其实暴露了越来越多的当年盲目行为的后果。”周放生说。

　　央企也有委屈

　　“过去在‘央地合作’中经常出现一种情况，‘放空炮’，答应投资，然后把地一圈，实际上并不投，过两年地价涨了把地一卖，地方政府就吃了很多亏，所以现在地方政府也聪明了。地方政府跟中央企业的博弈应该是更加激烈。”周放生说。

　　杨林告诉《中国经济周刊》，地方政府，尤其是县级市，在和央企合作的过程中，常常感觉到一种不对等，“作为投资方，央企总是高高在上，我们只能用真情实意去感化它。”

　　但央企也有感觉委屈的时候。一位央企内部人士对《中国经济周刊》表示，有时候央企并不愿意投资，只不过迫于国务院国资委和地方政府的压力。

　　国务院国资委一位负责人曾表示，中央企业要积极融入合作省份的经济发展大格局，着力实施一批带动力强、影响力大的高水平项目，切实加强与该省份各类企业的合作，着力发展混合所有制经济，服务地方经济发展。

　　这样的号召在一些央企看来，“并不实用”。“从李荣融主任开始，国资委对央企负责人经营业绩考核就采用经济增加值(EVA)为主要指标。最近一年多，央企的盈利压力非常大，不可能投不赚钱的项目。”上述某央企内部人士对《中国经济周刊》说，“投资规模太大，或者利润太低的项目，都很难落实。”

　　8月22日的安徽省与中央企业合作项目推进座谈会上，有一个细节引人注目。只占安徽省整体面积2.7%、经济发展落后的金寨县，担当了重要角色，该县官员向与会者汇报了央企帮扶金寨的现状。在发给与会者的6份资料里，有4份是介绍金寨的。

　　国务院国资委似乎也特别关注金寨。2012年7月，国务院国资委副秘书长郭建新专程到金寨调研现代产业园建设；同年9月，国务院国资委率领中粮集团等6家“中央企业郭明义爱心团队”走进金寨开展捐资助学活动，并实地考察了现代产业园建设情况。

　　在央企与金寨的合作中，“扶贫”一直是个无法回避的主题。

　　“央企是不是应该肩负扶贫的使命？或者说这(扶贫)是国务院国资委的使命而不是具体某个央企的使命？”一位不愿透露姓名的央企中层管理者向《中国经济周刊》说出了他的内心想法。

　　“‘央地合作’本身是一个正常现象，不要刻意地去解读。央企总要在某一个地方投资，一投资就存在跟地方的合作。特别是国务院国资委如果有所明示或暗示，央企一定会跟进的，因为他们受上头的影响非常大。”陈少强说。

　　国资委和地方都在致力“央地合作”去“行政化”

　　最近，曾经的“完美一对”——中国港中旅集团公司(下称“港中旅”)与河南省登封市政府闹起了“离婚”。

　　据媒体报道，今年7月1日，双方矛盾激化，登封市政府“强硬”接管了之前由港中旅(登封)嵩山少林文化旅游有限公司管理的嵩山少林景区售票处等相关部门。登封市政府方面认为，合作初期，港中旅曾宣称5年内投资8亿~10亿元，开展景区旅游基础设施建设和文化旅游产业项目开发，但上述承诺却并未兑现。港中旅没有公开回应“不履行诺言”的质疑。

　　在陈少强看来，双方在合作过程中目标不清晰、不一致。港中旅作为央企，关心收益，而地方政府则要兼顾经济目标和社会目标。此外，没有建立市场化的企业管理模式、旅游资源没有实现市场化定价等，都是导致双方合作最终崩盘的原因。

　　登封市政府一位官员也对媒体表示，市场主体的联姻必须符合市场规律，正是当初急于求成的“撮合”，导致了后来合作过程中的“夹生”。

　　一位不愿具名的国资研究专家对记者说，兼具央企出资人和行政管理者角色的国务院国资委，在“央地合作”中，就多次扮演“撮合者”。

　　专家分析称，推进央企国有经济布局和结构调整、壮大央企规模是国资委撮合“央地合作”的主要出发点。

　　国家批准的区域经济发展规划常常也为“央地合作”吹起政策的东风。湖北的“武汉城市圈”、湖南的“长株潭城市群”、安徽的“皖江城市带”、河南的“郑汴新区”等规划，都在推动“央地合作”中发挥了积极的作用。

　　地方官员为了政绩，也乐于亲力亲为，促成“央地合作”。比如，河北省某县为了推动央企项目落地，该县主要负责人多次进京与项目方洽谈、协商，还制定了“三领三追”政策，即在谈项目由主管县领导领谈，促其尽快签约；已签约项目由主管县领导领办，促其尽快开工；在建项目由主管县领导领建，促其尽快投产。对阻碍和破坏项目运行的行为，追究当事人、部门“一把手”和主管领导责任。对央企作出“墙内之事由企业负责，墙外之事由县政府负责”的承诺。

　　“也不排除各种非经济因素，比如，有央企老总喜欢往自己老家投资，这还算好的。腐败分子甚至会借着这个名义投资，再从中吃回扣，或者做利益交换。”上述不愿具名的国资研究专家说。

　　今年年初召开的全国国资委系统指导监督工作座谈会上，国务院国资委副主任黄淑和指出，2013年全国国资系统要进一步完善央企、地方政府合作的协调机制，以出资关系为基础，充分尊重市场规律，深入做好合作项目的研究论证，避免重复建设和资源浪费，不搞“拉郎配”。

　　一些地方政府也提出要坚持央地合作中的市场化原则。安徽省商务厅副厅长潘万金在《切实做好新形势下招商引资工作》一文中指出，要尊重企业投资主体地位，引导资本和产业按照市场机制流动和转移；政府主要是转变职能，搭建招商平台、优化投资软硬环境。

　　“如果‘央地合作’行政化色彩太浓，双方行为就会扭曲，之后双方都输，这种模式长久不了。应该让市场决定要不要投资，投资多少规模。”周放生认为，对于“央地合作”，政府方面要减少行政干预，而央企则要进一步进行市场化改革，实现股权多元化，才能真正实现利益的博弈和权力的制衡。