放权“断腕”进行时

　　在改革放权的利益重构中，政府职能转变并非一时可就

　　新一届政府推动的政府职能改革，在2013年“两会”后，首先以取消部分审批权力和放权给地方等形式而提速推进。

　　这项被视为主动约束和限制政府权力的改革，因其性质之重大、节奏之频繁而引发层层反响。两次国务院常务会议审议之后，5月13日，国务院召开了一个范围更大的全国电视电话会议，动员部署下一步国务院机构职能转变工作。5月16日，国务院又公布了取消和下放管理层级的行政审批项目目录。这份目录详尽地披露了此次取消和下放管理权限的细目。

　　历时仅两个月，国务院分两批取消和下放了133个行政审批事项，这其中以关系生产经营和业务活动、资质资格许可认定的项目为主，共95项，投资审批项目共25项，另有评比达标表彰项目10项，行政事业性收费项目3项。

　　政府主动约束权力和下放权力，不但对中国整体改革意义重大，对提振经济活力意义重大，也关涉中央和地方、中央各部门之间的层层利益纠葛。此次国务院下放权力的“断腕”背后，也映射出渐进式中国改革的历史微观图景。

　　发改委被“放权”

　　5月17日，国家能源局收到了一份通知，要求上报自成立以来的所有能源项目批文，以及其他部分行政批文。“这不同寻常。我在部委这些年还从来没听过这种要求。”一位接近国家能源局的部委人士告诉《财经》。

　　一周之前，国家能源局一位前任负责人被中纪委调查。其主政国家能源局期间，在火电建设项目的审批上，各省的审批情况差距很大。

　　今年初召开的全国能源工作会议上，火电站项目审批的不平衡和不公平问题，成为与会省市负责人讨论的焦点。在各省能源负责人的分组讨论会上，六个小组中有五个小组讨论了项目审批遇到的不公平和困难，并提出质疑。其中，贵州省发改委主任付京公开批评说：“有政治和经济背景的省市批得快。贵州没政治地位，经济差，你们就拖着项目不给批复，什么道理？”

　　在全国性会议中，基层官员如此激烈地公开质疑中央部委在审批项目中的公正性，颇为罕见。一位参会人士称，“这在国家发改委历史上也是第一次发生。”

　　国家发改委主管的审批项目遭遇诟病，上述案例仅是其一。在外界看来，政府是该服务于市场主体并维护其公平性，还是直接扮演踢球的运动员，是检验政府职能的一个重要指标。

　　2013年两会后，新一届中央政府做出了新的转变政府职能改革决定。3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》提交十二届全国人大一次会议审议。此次职能转变方案在宣布铁道部等部委进行大部制改革的同时，将“减少和下放投资审批事项”列为政府职能改革的第一项任务。

　　国家发改委素有“小国务院”之称。它的职能，不仅包括国家重要经济规划的制定、对经济进行宏观研究和调控等宏观管理职责，更有“审批、核准、审核重大建设项目、重大外资项目、境外资源开发类重大投资项目和大额用汇投资项目”等微观管理职责。如何界定其职责边界，改革其审批权限，也被看作此次政府职能转变的风向标。

　　因事关政府行为的边界和市场微观主体的经济活力，减少投资审批项目成为此次取消和下放行政审批项目的一个重点。在这次取消和下放的事项中，取消的有107项，超过80%。

　　对于“市场竞争充分，企业自我约束能力强，可以通过经济和法律手段，产业政策、技术标准、信息引导等实现有效调控”的项目，由核准改为备案管理；其次，对于“现阶段仍需由政府通过发展规划、总量控制目标、产业政策、准入标准、用地政策、环保政策、税收政策、信贷政策等实现有效调控的项目”，主要交由地方政府核准，并明确相应责任。

　　这意味着，一批原本由国家发改委负责审核的投资项目，例如城市快速轨道交通、机场扩建等项目，将交由地方审批。另外，部分权力将从发改委主导，改为赋予主管部委更大主导权。

　　今后，对于地方事权的投资项目主要由地方负责审批、监管；对于国家扶持地方的一些项目，包括发改委在内的国务院部门只确定投资方向、原则和标准，具体项目安排也由地方政府负责。

　　具体行业的政府投资项目，将由行业主管部门(如教育部、交通运输部)汇总之后，报国家发改委审批，国家发改委根据国民经济发展及预算内资金安排情况进行平衡，实施总量控制。这改变了以往政府投资项目在发改系统汇总、审批、分配的局面，审批流程的变化，也凸显了分权意图。

　　“目前总的改革方向是确立企业投资主体地位，按照要求，审批权力在梳理、下放，目的是节省企业的行政成本。”国家发改委投资研究所所长张长春说。

　　中国行政管理学会副秘书长沈荣华注意到，这次政府职能改革措辞上的变化。以往说宏观调控，主要针对的是国家发改委、央行、财政部等几个部委，但这次提的是宏观管理，把所有部门都纳入了，算是“一个很大突破”。

　　加大地方主导权

　　放权给地方，让地方承担更多事权的同时拥有更多项目和支出决策权，也是此次政府职能改革的重要一环。这其中，既有投资审批权的下放，也有中央转移支付的下移。

　　按照谁投资谁决策的原则，中央政府投资的项目需要国家发改委审批。但在此次改革前的实际运行中，地方政府出资建设的一些固定资产投资项目，需按照《政府核准的投资项目目录》到国家发改委和行业主管部门核准。地方一些官员对此颇有微词。

　　国家发改委、行业主管部门主要从市场准入、经济安全、环保、资源利用等方面进行审查，一般来看，审核部门多，审核时间长。而看似严格的核准，在实际运行中也存在漏洞。

　　“国务院部门管得过多过细了，既管不了，也管不好。”李克强总理在5月13日的全国电视电话会议上说，各级政府要按照各自事权分级管理，尤其是涉及改善民生的具体事项，要尽可能实行就近管理，不能什么事都到北京来批。

　　5月13日，国务院机构职能转变动员电视电话会议宣布取消和下放的133项行政审批等事项中，取消和下放的25项投资审批项目涉及能源、交通等行业。今后地方在行政区域内进行的城市轨道交通建设、区域内的铁路线路建设、机场扩建等项目，将由地方投资主管部门审批。

　　“四川芦山抗震救灾这样的大事急事，经部署后都能交给地方为主去办去管。因此，我们要相信地方也能办好管好其他很多事。”李克强说。

　　不仅地方政府投资的项目如此，对于中央扶持地方的一些项目，中央也准备放权。对这类项目，国务院部门以后将只确定投资方向、原则和标准，具体项目安排由地方政府负责。

　　对于中央政府预算内的投资管理，此次改革也有新的构想。

　　从2012年中央政府预算内投资来看，4000多亿元的中央政府投资主要投向民生领域，以往均是各地发改委上报，国家发改委审批，“跑部钱进”现象也因此而来。为争取这类资金，地方政府不仅需要争得行业主管部门批准，还得“公关”负责项目审批、资金发放的两大部委——国家发改委、财政部。

　　“各个部门就有意见，抱怨说我们管具体的审批，为什么发改委还要再审批一道，所以这次基本都下放到各个部，由各个部再分到各个省。”一位国家发改委内部人士介绍。

　　以中央承担主要责任的义务教育为例。学校建设、教学设备购置等项目由教育部门汇总后报到国家发改委，发改委根据资金安排计划和整体教育发展情况进行审批，然后由教育部分到各省。改革后，各省级政府将不必如此麻烦了。

　　除了投资项目的审批权下放，中央转移支付的部分财权也有相应调整。按照《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，今年6月底前，财政部将会同有关部门，减少、合并一批财政专项转移支付项目，下放一批适合地方管理的专项转移支付项目。

　　今后，中央将大幅减少中央对地方专项转移支付项目，“合并专项，扩大一般”，将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方。

　　目前财政税收地方和中央“三七开”，即七成财政收入归中央，但是支出时各占一半。中央政府通过转移支付返还给地方，这种返还尤其是专项转移支付通过具体项目，支配权力集中在财政部，地方缺乏自主权，因而也需要“跑部钱进”。

　　2012年6月，审计署发布56个县财政性资金审计调查结果，发现县级财政对上级财政资金依赖度高，54个县2011年收到上级转移支付738.18亿元，其中68.4%是专项转移支付。但由于资金下达晚，或者是地方项目的前期准备不充分，到2011年底，43个县结转专项转移支付达106亿元，占收到的专项支付总金额的35.92%，严重影响专项资金的使用效果。

　　财政专项转移支付上的不公开、不透明也一直为外界所诟病，地方政府不断呼吁进行改革。一位熟悉内情的人士介绍说，“前几届一直提，这次算是攻下来了。”

　　上述人士介绍说，除了已经列入专项规划的，合并专项转移支付，财政资金“切块”给地方，具体怎么花由地方自己定。

　　改革“核准、备案”

　　目前国家对政府投资实行审批，对企业投资则实行核准、备案制。其中，核准针对的是企业投资的重大项目和限制类固定资产投资项目，非重大、非限制类固定资产投资项目实行备案制。

　　在中国社会科学院工业经济研究所所长金碚看来，中央只要存在审批事项，从省到市县所有力量都会进攻中央。“一个项目要国家发改委审批，地方上从省长到市长就会轮番到国家发改委做工作，国家发改委今年不批，地方明年换个包装再报，再进攻。”他的结论是，“审批制实际上是无效的。”

　　和审批相比，核准的程序简单些，企业只需要向投资主管部门提交项目申请报告，审查的内容不包括销售盈利等经营层面内容，主要是土地、规划、环保等方面。而审批制需要经过项目建议书、可行性研究和开工报告等环节，相对而言更为复杂。

　　2004年7月25日，《国务院关于投资体制改革的决定》公布，同时还发布了《政府核准的投资项目目录(2004年本)》。根据该目录，中央和地方投资主管部门对农林水利、能源、交通、电信产业、社会事业、外商投资等在内的13个领域的重大项目和限制类项目，从审批改为进行核准。

　　“由于各个部门之间扯皮，2004年到现在，投资体制改革方案里的很多内容，到现在都还没有落实。”一位知情人士介绍说。

　　2007年之后，国家发改委投资司相关负责人就曾透露要对“目录”进行修改。政府核准投资项目目录(2009年本)经过多轮谈判、修改后，上报国务院。按照修改建议，向地方和国务院其他部委(工信部、水利部、农业部、铁道部等)下放核准权限。但是，2009年版核准目录最终未获批准。

　　据悉，2009年版目录搁置，主要由于行业主管部门和国家发改委之间存在分歧。

　　中国经济在经历了4万亿元经济刺激计划之后，2010年钢铁、水泥、风电设备、多晶硅等部分行业出现了产能严重过剩。国家发改委提高了一些传统过剩行业投资的核准权限，下放核准权限就此搁置。此轮国务院取消和下放一批企业投资核准权，也算是在完成上一轮未尽的调整。金碚调研发现，如果中央政府不批项目了，就意味着没有了优惠，“企业就会理性经营”。

　　由审批改为核准制，是希望在项目“入口”上管一管，减轻后面的监管压力，但从实际执行来看，核准制也存在管不住、管不到基层等问题。张长春调研发现，基层政府部门职能转变可能不到位，将备案变成了审批。

　　八成以上企业投资实行的是备案制。备案作为前置的审核就是必备的手续，在建设之前拿到准予备案的文件，否则不能开工建设。但备案也很容易变成“变相审批”，影响企业投资决策。

　　早在国务院职能转变方案前，广东省已将省级企业投资核准权下放，凡不涉及公共资源的企业投资核准项目，全部改为备案制。

　　但由于相关部门执法不到位，一些企业投资项目随便调整规划、乱占耕地、违反国家环保政策，或者采取绕道的办法，上马国家禁止的小钢铁、小水泥项目，当地投资主管部门面临上级核查压力，对于这些项目只好不予备案。

　　过去数十年，企业投资项目核准、备案一直没有走出“一收就死，一放就乱”的怪圈，这和核准权下放以后，后续的执法不严、监管不力密切相关。

　　此次政府职能转变方案已经明确，将最大限度缩小投资项目审批、核准、备案的范围，目前已经取消和下放投资项目共25项，一些尚未下放的投资核准权仍由国家发改委负责。

　　根据以往年份经验，一旦投资增长过快，经济过热，下放地方的权力会被再次收回，投资审批核准权的收与放受经济环境影响，缺乏长期性。

　　职能改革待完善

　　发改委的投资审批权力改革，得来匪易。

　　十年前，国务院就曾经计划改革投资审批体制。时任国家发改委投资所所长张汉亚说，业界多支持发改委削权，“发改委能不能变小”，一度成为衡量相关领导工作的一个指标。然而十年之后，发改委的职能反而膨胀了，简政放权不得不回到原点。

　　张汉亚向《财经》记者介绍，国内的审批制，最早是学习苏联的审批制度建立的。国家发改委几乎每个司局都有行政审批权，如：固定资产投资司负责审核重大城市基础设施、城市环保设施、房地产开发项目等，财政金融司负责审核财税、金融、证券、保险系统重大项目及印钞造币行业建设项目等；价格司则负责组织对重要商品、服务价格项目的成本调查和监审，审核少数中央政府管理的商品价格、服务价格和收费标准等。

　　1988年以前，国家对投资实行严格管理，由中央政府统一负责审批。1988年投资体制改革时，确立了政府只管公益性、基础设施类的政府投资项目，经营性投资活动与部委脱钩。当时改革规定，经营性投资由国家计委切块给六大专业投资公司，由投资公司按计划安排生产，自主经营。

　　这本来是国务院部门职能转变的一次良机。“但是各个部委都反对，每次开国务院会议都反对。”一位熟悉当年改革内情人士介绍说，改革遭到各个行业主管部门(例如能源部、机械电子工业部等)的反对。

　　1994年，国务院同意撤销六大专业投资公司，原有人员和拨改贷回收的部分资金进入国家开发银行。此后，政府投资再次回归政府部门管理，目前20多个部委拥有投资权限，均源于此。

　　1992年小平南方谈话之后，政府和企业投资热情高涨，虽然当时已经提出“谁投资谁决策”的思路，但是由于当时经济过热，国务院全力压投资，投资决策权下放未实质推行。

　　这一状况直到1998年才有改观。受国内洪灾和亚洲金融危机影响，政府急需增加投资，扩大内需。此时，由国务院部门牢牢掌握的企业投资权才有所松动，一些权力开始下放。

　　2004年，国务院批准国家投资体制改革方案。这次改革的一大进步，是国家对企业投资不再审批，但为了防止下放后造成的混乱，国家对重大的、限制类的固定资产投资实行了另一种更为简化的审批方式——核准，其余非重大、非限制类项目实行备案。

　　以往按照投资金额划分核准权限时，地方上往往分拆项目逃避监管。为杜绝这一现象，2004年开始按照项目性质划分核准权限。

　　但此次改革，20%的企业投资项目仍需政府部门核准。和一些国家7%左右的比例相比，中国核准权覆盖的范围仍然很大。

　　“2004年投资体制改革很多规定没有真正实现，所以国务院今年3月28日办公厅的通知里面，要求2015年基本完成投资体制改革，实现谁投资谁决策的原则。按照这个来讲，核准权还要下放一些。”张汉亚告诉《财经》记者。

　　一些企业界人士则呼吁应更多地向企业、社会放权，而不仅仅止步于向下级投资主管部门下放。目前国务院政府职能转变方案明确将一批核准权下放到省一级，省一级政府再往市级下放，经过三级下放才到企业。这期间是否会出现截留现象，将直接影响放权的实际效果。

　　这或许说明，在改革放权的利益重构中，政府职能转变并非一时可就。少数拥有重大审批权限的官员所陷入的麻烦，也难避免。但改革仍在进行，放权仍在路上。

　　【作者：《财经》记者 翁仕友 李其谚 王毕强 郑猛 】