分类建设合作机制的实行，意味着地方政府将承担铁路建设融资的重任，其资金压力逐渐显现，个别地方铁路建设甚至因资金短缺而一度停滞。

　　本刊记者 王赫／文

　　5万公里，这是国家《中长期铁路网规划(2008年调整)》提出的到2020年中国建成高速铁路网(含既有路改建提速)目标。其中，新建高速路客运线路1.2万公里。

　　在建设“四纵四横”客运专线的同时，以环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区为重点，建设六大城际快速客运系统；武汉及周边城际圈、郑州及周边城际圈、长沙—株洲—湘潭地区城际圈等。各省市政府的经济集中带或经济据点，均规划修建城际铁路。

　　铁道部改革后，根据中国铁路的分类建设合作机制的内容，“总的布网规划由交通运输部、国家发改委等部门负责，国家级的大干线由铁路总公司牵头负责，区域内的、各地区的城际型铁路以地方投入建设为主，资源输出地区铁路建设以企业、当地的融资为主。”

　　分类建设合作机制的实行，意味着地方政府将承担铁路建设融资的重任。在这种融资体制下，因城市基础设施完善带来地方经济增长，在短时间内对地方经济以及财政税收拉动效果明显，城市形象迅速改观，其优势显而易见。

　　但是，随着铁路建设的“高歌猛进”，地方政府面临的铁路建设资金压力逐渐显现。当前铁路建设资金融资难、个别地方的铁路建设因资金短缺曾一度停滞、地方融资平台面临的债务风险等等，成为地方政府不容忽视的问题。

　　东拼西凑上演融资“组合拳”

　　为解决建设资金问题，部分省政府已经开始进行修建铁路模式的一系列调研，其中一个方案就是盘活铁路周边的土地资源，实现“以地养路”。然而近两年，随着房地产调控持续，“土地财政”模式难以为继，显著加大了地方的财政压力和融资压力。

　　于是，地方政府不得不在融资渠道上“创新突破”。除了银行信贷之外，信托、地方债、企业债等多种方式都被开发出来，来缓解地方城际铁路发展中的资金短缺问题。

　　“以政策换资金、以资产换资金、以市场换资金、以资源换资金、以运力换资金、以合作换资金”，江西省政府铁路筹融资工作打出了“组合拳”。

　　据资料显示，“十一五”期间，江西省与铁道部共同建设昌九、向莆、衡茶吉、九景衢、赣韶5条合资铁路，5条合资铁路的江西段总投资约430亿元，总投资中江西需承担的项目资本金达95亿元。

　　江西省地方铁路建设集团公司于2006年8月16日(江西省铁路建设办公室)成立，作为江西省政府出资者代表，承担昌九城际铁路、向莆铁路、九景衢铁路的建设、融资、经营业务。工程投资总额约222亿元，项目资本金占投资总额的50%，按规定，铁道部和江西省各承担一半出资。

　　2007年5月21日到25日，江西省在香港举行2007年江西(香港)招商活动周，在香港对昌九城际和向莆铁路进行融资。两条铁路的融资招商方式包括转让省方持有的股权，合作开发沿线房地产、广告等主业以外的多种经营。

　　为了确保招商的成功，在招商活动周之前，江西派出人马先期到香港拜访JP摩根、香港贸易发展局、香港总商会、和黄公司、新鸿基、香港地铁公司等企业和机构。

　　2008年到2013年期间，昌九城际铁路通过银行贷款、发行债券、出售股权等方式募集资金99.7亿元，争取到了农行、建行、中行、邮政储蓄银行等银行机构60亿元至90亿元的授信。

　　除此之外，“11赣铁债”发行募集资金10亿元，全部用于新建沪昆铁路客运专线杭州至长沙段项目。

　　大力发行企业债券、中短期融资债券的情况下，中诚信国际分析师陈鹏认为，“近年来，江西省铁路投资集团公司资产负债率呈逐年上升态势，债务压力较大，未来几年江西省铁路建设资金需求量仍较大，公司资产负债率及债务规模将继续面临上行风险。铁路投资回收期较长、盈利能力较弱，资金来源对政府的依赖性较大。”

　　资金短缺成“半拉子”工程   

　　近些年，武汉城际铁路圈、中原城际铁路圈、长株潭城际铁路的建设可谓突飞猛进。

　　武汉城际铁路圈一次性开工了四条线，由武汉经鄂州至黄石、武汉至咸宁、武汉至黄冈、武汉至孝感四条城际铁路共同构成。

　　据了解，武汉城际铁路于2009年3月开工兴建，该项目由铁道部和湖北省共同建设。湖北省铁路建设办主任王祖建曾介绍说，“设计时速200公里的武咸、武黄、武冈城际铁路线将于2013年建成通车，汉孝线2014年底前通车。”

　　然而，2011年，中国铁路建设遭遇到困境，资金不足致使部分铁路项目建设受到影响，武汉城际圈的四条铁路也未能幸免。2012年9月，湖北省多方筹措资金，促成湖北省联合发展投资集团有限公司与平安集团、兴业银行合作发起设立保险资金投资湖北城际铁路，计划总规模50亿元，为铁路建设“输血”，保障城际铁路通车时间。

　　即便如此，武汉城际圈处于停停打打状态，原计划3到4年全部投运的三地在建城际项目，不知何年可以全部完成。

　　中原城际铁路圈也不甘示弱，在建城际三条，总长300公里，总投资近400亿元。2011年10月，当地媒体报道，郑州至开封、焦作、机场三条城际铁路计划2013年通车。郑州到机场只需14分钟，到开封只需19分钟，去焦作不过30多分钟。然而，神话没有变成现实。因投资不到位，中原城际铁路圈已经基本停工。

　　长株潭城际铁路圈规划建设和经营总里程760公里的长株潭“3+5”城市群城际铁路项目，并于2010年6月启动建设总投资为233亿元96公里的长株潭城际铁路首期工程。目前，长株潭城际铁路圈大量精减人员，退掉租赁设备几乎停工。

　　按原国家规划，中国城际铁路拟从沿海经济发达、客流大的长三角、珠三角、京津唐起步。到目前为止，三地也只循序渐进地建了京津、沪宁、广深、广珠四条城际线。反观武汉，经济远不如沿海三大发达区、城市化水平和客流也不如沿海三区，却一次性开工了9条城际线。

　　铁路扩建导致地方债务加重

　　2013年4月6日的博鳌亚洲论坛上，中国财政部原部长项怀诚指出，截至2011年底，中央和地方政府债务是30多万亿元人民币，债务率为37.8%。而2012年债务数量比2011年增加了几万亿元，债务率基本约在40%。但中央政府债务比较明朗，地方政府债务则透明度不高，实际数据可能比统计数据高一些。

　　很显然，城际铁路建设是推动地方债务增长的重要因素。以广西为例，2011年铁路投资目标任务为500亿元，铁道部下达自治区的投资计划仅为374亿元，当年在建铁路项目共21个，截至2012年8月底，广西在建铁路项目资金缺口达60多亿元。而当年最后三个月，广西铁路项目所需贷款资金高达208.59亿元。

　　2011年至2015年，广西铁路建设计划投资规模约2800亿元，其中，铁道部资本金出资约1000亿元，广西铁路投资集团配套资本金约414亿元。余下的1386亿元需要筹融资，银行发放贷款获得的资金占总投资的49.5%。

　　浙江省财政厅公布2010年浙江省财政收入2608.47亿元，全省财政支出3208.41亿元，财政赤字600亿元。同年，浙江省在建、待建和开展前期工作的铁路项目达16个，完成在建铁路项目投资仅为362.9亿元。

　　浙江2010年的财务数据显示，当年浙江省地方政府性债务余额5878亿元，其中，铁路发债10亿元，仅占地方债务余额的0.17%。而从2008年至2015年，浙江铁路投资1993.2亿元，其中贷款996.6亿元，占整个铁路项目投资的50%。假如以2010年的浙江地方债余额为基数，浙江7年间的铁路负债将占2010年地方债务余额比高达16.95%。

　　从已经建成的城际高铁项目看，以铁道部或其直属机构出资为主，一般路轨项目建设的资金比例60%以上，包括动车组等设备在内的全部投资的基本金比例不低于50%。随着铁路投资体制改革的深入，城际高铁项目投资主体多元化，出资比例分铁道部绝对控股、地方参股，铁道部与地方出资各50%，铁道部参股、地方为主等三种情况。

　　近期，银行受理的城际高铁项目的资本金比例最高是50%，最低是35%。过低的资本金比例决定项目借款额度大，项目建成后的利息支出多，还款压力大，会发生现金流难以覆盖贷款利息的风险。

　　同时，对于铁道部不绝对控股的项目，存在投资不足、地方与中央博弈的风险。地方投资为主的项目，项目资本金或追加投资的能力普遍不足，存在建设期的投资缺口风险。项目建成后，项目营运的补贴或还款能力不足时，地方政府与铁道部博弈不可避免，银行会陷入尴尬境地。

　　对于地方政府的负债欠账项目缺乏统一的统计口径和统计数据，不仅负债的真实规模无法准确统计，而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用，债务预警机制难以建立。

　　由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有负债。再加上目前政府的债务统计只限于直接债务，未包括或有债务，致使中央政府至今无法掌握地方或有债务的真实规模，但有关专家估计，地方或有负债的金额已不低于直接债务。

　　财政部财政科学研究所研究员陈橞红认为，“一些中央出政策、地方付账项目加重了地方政府的负担，再加上中央对地方的转移支付不到位，使得地方政府不得不以负债的方式运营。还有相当大部分是由于地方政府的不当投资所致的，有的地方政府不顾自己的财力和条件所限，盲目投资项目造成亏损拖欠，用寅吃卯粮的手段大上‘形象工程’和‘政绩工程’，造成公共资源浪费和负债加重。”

　　按照浙江省铁路建设投资1993.2亿元来测算，通过银行放贷获得的资金占总投资的50%，对地方债务造成的冲击大概是996.6亿元。全国有33个省市在修铁路，以浙江铁路形成的地方债测算，则全国各地方修建铁路可能形成3.2万亿元的债务。项怀诚指出，截至2011年底中央和地方政府债务是30多万亿元人民币，可以得出，各地方政府因修建铁路对政府债务造成了10%的冲击。

　　地方债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会使国家金融和经济安全、社会稳定等遭受巨大的冲击。