政府依赖房地产增加土地财政与税费收入，土地制度决定高地价与供求不平衡。加快土地出让制度改革，确保充分土地供应，才是治理房价问题的良策。

　　■本报记者 刘慧

　　房价的调控没有如人所愿，甚至调控了十年反而越调越高。政府出台限购政策，向售房者征税，却没能控制住房价高企之势，买不起房的人们依然望房兴叹。

　　原建设部政策研究中心主任陈淮[微博]一语道破其中原因：“房地产市场迫切需要优化城市结构、发育土地资金要素市场、完善中央与地方税赋关系、调整收入分配结构，需要的是改革，是形成良性的供求关系。房子会增值吗？增值的是土地。”

　　接受中国经济时报记者采访的专家均表示，房价上涨的重要原因之一是政府太依赖房地产增加土地财政与税费收入，土地制度决定高地价与供求不平衡。因而，加快土地出让制度改革，确保充分土地供应，才是治理房价问题的良策。

　　扩供给

　　“扩大土地供给，房价一定会下降。”清华大学教授蔡继明在接受中国经济时报记者采访时说，整个房地产的调控，单纯限制需求恐怕不行。如果让供给大幅度提升，供给曲线移动，一定会导致均衡价格下降；要想扩大供给，就得扩大土地的供给。

　　住建部政策咨询专家谢逸枫也持相同观点。他表示，房价死守不降的理由是，房地产是财政主要收入来源。地价猛涨、城市化进程加速、改善性需求爆发等导致租房价格猛涨。成功的城镇化前提是人口的自由流动、以市场为基础的土地制度。如果真有心降房价，应该改革土地流转制度，增加土地供应，增加容积率，减少房产建筑和流通交易环节的税费，增加多套房持有环节的税收，控制货币供应，而不是相反。

　　在蔡继明看来，土地制度改革有来自各方面的阻力。现在土地是经营城市、获得预算外收入的重要来源，如果推进土地制度改革，那么相当一部分土地不能够再采取政府征收方式，尤其是非公共利益用地。公共利益用地一般不会超过30%，也就是说绝大部分土地是非公共利益。如果这些土地不能征收，就要允许土地进入市场，这样一来地方政府土地财政就会受到极大影响，政府恐怕不会有积极性。因此，在杜绝或通过土地制度改革减轻地方政府对土地财政依赖的同时，必须为地方政府的财政收入开辟新的税种，比如现在一直热议的房产税，地方政府在土地征收环节减少的收入，完全可以通过房产税、地产税的渠道来弥补。

　　另一方面，假如农村集体建设用地进入市场，地价会降下来，房价也会降下来。这样，农民工进城落户的门槛就会降低，大学生毕业在城市的门槛也会降低。在城市就业的人口，在买房和租房方面的支出降低后，就可以接受相对较低的工资，企业的用工成本会相应降低，就会增加就业的岗位，同时为税收提供来源。一定要有相应配套的政策，才能使中央目标和地方政府利益能够一致起来。

　　改征地

　　现在的土地制度实际上是城乡二元的土地制度，城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有。“我国城市空间扩展的速度很快，人口的城市化严重滞后于空间城市化，很重要的原因是土地制度。”蔡继明告诉记者。

　　他分析称：农村大量土地转手是用于工业开发、商业开发，但农民征地的补偿非常低。而地方政府没有把失去土地的农民妥善安置。商业用地的地价不断上升，频出地王就会导致房价过高。连城市原有的中低收入居民都买不起房、租不起房，应届毕业大学生更买不起，住房都解决不了，怎么变成城市居民呢？

　　国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英也认为，现行征地制度导致优质耕地被大量占用、危及国家粮食安全、政府职能越位等一系列问题，征地制度改革迫在眉睫，改革的方向应是改变城乡分治格局，实现国有、集体所有两种土地所有制的权利平等，同时逐步实施对被征地者的市场化与财产性补偿，改变土地财政和政府经营土地格局，实现土地增值收益的公平、公正分配等。

　　蔡继明认为，要允许农村集体土地直接进入市场，只要是非公共利益的需要，并符合城乡的统一规划，政府不要再采取征地方式。此次土地管理法修改草案酝酿了几年被否定，可能的重要原因是：没有对征地范围严格作出界定，仅仅是对征地的补偿取消30年的上线，其实这是次要问题。设想一下，如果80%的土地都不采取征收方式，那只需讨论20%的地怎么补偿，另外80%交给市场定价，是由土地所有者和土地使用者之间根据市场平等地讨价还价。

　　“对于公共用地应该给予合法、合理、公正的补偿，不能让农民单独承担。如果做到这一点，由于征地造成的不平等，以及城乡居民收入差距不断扩大的局面就有望得到根本的扭转。”他举例说：北京的郑各庄村建有酒店、住房等，改善了当地农民的生活，但因为是集体用地无法从银行获得贷款。集体土地的使用权必须交给本村人使用，可是国有土地不仅可以交给本市居民使用，还可以交给外来的投资商，甚至可交给外国企业使用。国有的土地产权可以自由转让、出租、抵押，而农村集体的土地不允许，集体土地的所有者到底是谁？我们似乎找不到。

　　“农村的集体土地，无论是在所有权的限定上、在使用权的转让上，还是在土地用途的转变上，都和国有土地不能够同日而语。”蔡继明说，中国今后要进一步明确土地承包经营权的物权性质，完善农村集体土地使用权能，探索农村集体建设用地有偿使用制度。十八亿亩耕地红线不能突破，每年国土部下达的建设用地指标大概有600万亩，但地方政府报上来的建设用地规划计划总和都是1000万亩以上，缺口非常大。“农村建设用地有17万平方公里，有大量的建设用地是浪费和闲置的，稍微把旧村整治、改造、合并一下，就可以弥补缺口。当然要尊重农民的意愿，不要让他们‘被上楼’”。