大部制改革稳扎稳打 先解决职能交叉

　　本报记者 杨仕省 北京报道

　　大部制改革渐行渐近。

　　本报记者获悉，中央政治局于2月23日召开会议，讨论通过了《国务院机构改革和职能转变方案(草稿)》，并将其作为了十八届二中全会的议题之一。

　　有媒体报道称，本轮的国务院机构改革将围绕着解决民生、强化社会职能和公共服务等角度，分阶段、分批推进。

　　“在大部制改革总体方案尚未出台前，只对职能交叉重叠、矛盾问题比较突出的部门进行机构调整，而不急于全面推进。”2月26日中国(海南)改革发展研究院院长迟福林告诉《华夏时报》记者。中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯也向本报记者表示，由于同上一轮2008年改革的时间间隔较短，这一次局部调整的可能性较大。

　　尽管新的方案尚未对外公布，但据媒体披露，新一轮“大部制”方案可能包括：民政部扩大社会管理等方面的权责；国务院食品安全委员会办公室与现有的食品安全监管部门进行整合；国家海洋局亦将扩权，强化海洋综合管理权限；铁道部与交通运输部也有望进行整合。

　　先解决职能交叉

　　据本报梳理发现，目前国务院机构职能交叉重叠不少。比如，在能源方面，发改委、商务部、电监会，包括国防科工委等部门职能有交叉。在人力资源管理方面，人保部与教育部也存在“交集”。

　　据南开大学周恩来政府管理学院副教授贾义猛估计，部委之间至少有80多项职责是相互交叉的。他认为，如何通过大部制改革实现政府权力重组，使决策、执行相互配合、相互协调、相互制约，这是关键点，也是难点。

　　“下一步的大部制改革，要按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，重点放在优化权力结构上。”迟福林最近也在多个场合强调这一观点。

　　在迟福林看来，大部制改革是一个中长期行政管理体制改革的规划，从2008年开始，一直到2020年中国基本建成小康社会的时候，仍然要实行现在的行政管理框架。他认为，优化行政权力结构尚未实质性破题，主要原因就是这几年的大部制改革形式上向前走了一步，但权力结构调整未有突破。

　　“对大部制改革研究还不透，大部制改革的顶层设计有缺陷，这需要一个完善的过程。”中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊教授认为，这几年大部制改革存在职责交叉、政出多门等问题。

　　2007年党的十七大报告明确了我国机构改革的思路和方向，也即“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部制，健全部门间协调配合机制”。熊文钊说，按照这个指导思想，无论是能源管理体制的健全，还是其他大部制改革，都还需要继续探索完善，成熟一个改一个很有必要。

　　分与合需要权衡

　　对于上一轮国务院机构整合，贾义猛直言“内部整合不理想”。他认为，那些被勉强整合在一起的，还不如分开的好。

　　在言及如何整合问题上，贾义猛说，职能转变很重要，不能只是合并，分与合同在也有必要。

　　据贾义猛介绍，2001年日本将原来的科技厅和文部省合并为文部科学省，力图整合政府的教育科技发展职能。后来有学者研究发现，合并的文部科学省实际运作成效并不明显。这体现在：第一，科技厅和文部省的合并基本是把原来的两个班子合并到了一起，但原有各自的内设局级机构依然保持原貌，各自为政，各办各的事，各发各的文。

　　对日本的大部制改革颇有研究的贾义猛认为，所谓大刀阔斧式的改革，只能是止步于换个牌子而已。贾义猛还认为，部门重组短期也不会严格贯彻“职能有机统一”的原则。贾义猛认为在推进大部门体制的过程中，在坚持根据“职能有机统一”原则重组部门的时候，还需要注意“职能相反”的权责应该坚持分设部门，“合”与“分”并举才能构建成熟的大部门体制。

　　熊文钊认为，大部制改革需要科学论证通盘考虑，而不是像吃萝卜一样吃一截留一截。大部制改革需要拿出一个时间表，分步走也要确定目标。

　　据熊文钊分析，人事部和社保部的合并就不尽合理，比如城乡保障就没有统一在一个部门，城市的在人保部，农村的却在民政部。

　　“需要分与合的平衡。”熊文钊最后建议，在制定大部制改革方案时，不要封闭运作，可以拟定多个方案，择优选择。