——向2013年全国“两会”提一个建议

　　本报评论员 李锦

　　 最近，关于地税与国税拆分合并的话题再次引起关注。话题是从很热闹的营改增试点引起的。

　　 显然，营改增不再是一个简单的营业税改增值税问题，甚至也不再是合并国地税的问题，而是有可能引起连锁式改革的头啖汤，中国的税收分配体制问题再次走到“一放就乱，一收就死”的转折关头，又到了“放”的时候，当然不会重复历史上“放”的形式。方式有多样，税收改革的核心是解决中央和地方财税和行政关系调整，最终形成的结果是有利于企业减轻负担，有效地扭转“富国穷民”的状况。

　　 国地税合并万事俱备

　　 从去年的上海试点以来，营改增的推进是一大盘棋，牵到中央和地方税收分成、地方新增税种的开辟以及机构和人员的变动。以国地税分设为特点的现行税收征管格局、中央和地方财税和行政关系则首当其冲地面临调整和改革。

　　 按照现有改革方案，一旦营改增，原本归地税系统征收的营业税变成国税系统征收的增值税，第一大税种全部成为营业税后，地税确实没有存在的必要了，国税、地税合并的改革是水到渠成的事。要实行大部制改革，原来“慢慢来”的设想一下子被打破了。

　　 显然，有几种思路可以考虑。有一种影响范围较小的改革建议，是对增值税的分享比例进行调整，中央比例下调，地方比例上调，具体比例依据测算数据来确定，以不影响地方既得利益为基本原则。这种改革很可能被上层采纳。

　　 有一种影响范围稍大的改法：考虑实行营改增的同时对其他税种一并改革，据此再考虑中央与地方之间财权划分。如消费税、资源税、环境税、房产税等都有改革的空间和增收的潜力。再控一控税费，这是税务部门愿意考虑的。

　　 如果改革更为全面，就需要把属于全民所有的公共资源、资产也纳入中央与地方之间的财权划分范围，把税权、费权、产权作为完整财权综合考虑，彻底调整中央与地方的财权划分范围、划分方式。同时，对中央与地方事权划分也进行调整，使广义财权、事权的划分改革同步推进。2013年房产税改革试点扩大的可能性很大，在这一逻辑下，中央和地方的税收分成关系和财力事权分配关系都将面临重构。

　　 如果改革更为全面，更为彻底，就要对1994年以来的分税制格局提出新的改革要求，先由中央全部“统”起来，再大幅度地“分”给地方，最终做到财权事权统一。这也是上层乐于看到的局面，先统后分，途径不一样，但最终效果可能是一致的。

　　 从“强中央”到“富国穷民”

　　 绕不过去的是1993年来的分税制改革。上个世纪90年代初，中央财政已非常拮据，不得不靠大量发行货币来解困，因此带来的通货膨胀危机让人不寒而栗。当时连某些中央机关都已经到了“不借钱工资发不出去”的境地。鉴于前所未有的“弱中央”状态，朱镕基采纳经济学家董辅礽等人的提议，决定“分灶吃饭”——中央与每一个省份磋商分税种类和比例，实行分税制。为了说服各省，朱镕基在随后的两个多月里，奔波于全国说服，期间颇多拉锯、妥协。结果大变，仅仅几年时间，到朱镕基交班时，我国财政收入年均增长17.5%，中央财政收入占全国财政收入的比重为55%，比改革前的1993年提高33个百分点；2002年，除税收返还和体制性补助外，中央性地方转移支付高达4019亿元，是1995年的8.6倍，年均增长36%。

　　 然而，在分税制接下来近20年的运行过程中，这个体制框架在发挥出一系列正面效应的同时，逐渐显露了积累了一些问题。分税制改革后，一方面中央把财权高度集中，在税收上削弱地方政府所占的比重，而留给地方的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。另一方面中央又把更多的事权层层下放给地方政府，甚至经常以牺牲地方税权为代价来完成中央的某些政策，“中央请客地方买单”的现象大量存在。

　　 在这种情况下，地方政府日子越来越难过。他们要以45%左右的收入办80%左右的事。怎么办？两种办法：一种是把矛盾大量转嫁到老百姓特别是占人口大多数的省份身上；一种是卖土地，2010年土地财政收入上涨到65%左右。结果是富国穷县、穷镇，老百姓越来越穷。

　　 分税制改革不深化带来四大弊端

　　 我们要两方面看问题：在分税制运行近20年中，既要总结经验，更要直面存在和出现的各类问题。因此，深化及完善分税制财政体制，便是国家当前面对的一个十分重要和紧迫需要解决的课题。

　　 当前我国分税制存在下列弊端：

　　 首先，分税制改革没有做到事权与财权的科学统一，中央政府税收比重过高，地方政府缺乏可持续发展的财政汲取能力。绝大多数地方政府将增加财政收入的目光投向土地开发方面，导致土地价格不断上涨，房价也不断上涨。

　　 其次，分税制改革增加了增值税，并且从生产环节设计增值税具体规则，一方面有可能加大企业负担，一方面又出现了大量的税收征管漏洞。

　　 第三，分税制改革重点在征税比例划分，而没有考虑到公共产品投入的需要，这就导致我国在公共产品配置方面出现了严重的权利义务不对称现象。由于事权与财权划分不科学，导致中央政府在教育、医疗、住房等领域的宏观调控始终难以发挥作用。也就是说，中央政府的钱没有用好。

　　 第四，分税制改革是以1993年各地经济总量为基础确定分税比例的，没有充分征求各地意见，更没有在全国人大常委会广泛讨论，在程序上存在问题。

　　 建议全国人大制定税收法典

　　 经过近20年的磨合之后，重新审视我国的分税制改革，我们认为应该进行调查，在分析比较的基础上尽快拿出一套顶层设计。今年全国两会肯定会大讲小康，大讲民生，显然更多的是意愿的表达。最实际、最根本的做法是财权事权统一，缓解地方政府压力，缓解基层矛盾，让老百姓富起来。在这件事情上，政府部门是不易办好的，全国人大应该多发挥作用，最终的结果肯定是通过制定税收法典，改变这种临时性的、不正常、不规范的税收体制。

　　 从世界各国税收制度的发展进程来看，中央政府与地方政府的税收分配应属于宪法解决的问题。在特定的历史阶段，中央政府为了增加财政收入，调整中央政府与地方政府的征税比例，情有可原，但是如果长期坚持这样的税收制度，那么就会带来诸多弊端。

　　 分税制的改革要从根本上解决问题，这不是增值税与营业税的对立，也不是国税地税的矛盾，更不是中央财政与地方财政的博弈，而是财权事权的统一，是国富民富的统一，这才是公平正义，才是法制，才是人民的小康梦。

　　 全国两会很快就要召开了，建议全国人大常委会从今年两会起，将分税制改革提上议事日程，通过税制改革的顶层计划，再通过制定税收法典，改变目前这种不均衡的税收分配体制。