“营改增”扩围考验

　　国地税工作衔接不畅，是目前营改增试点遇到的最大难题；行业和地区扩围，预计将在2013年下半年进行

　　交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税(下称“营改增”)试点，是2012年最大的税制改革项目。从年初上海开始试点，到年底全国九个省市陆续开展试点，进度比此前业内人士预想的要快得多。

　　作为一项复杂的税改项目，其施行难度远远大于过去的增值税转型改革，而后者从开始地区试点到最终全面转型，历经了一个曲折的长期过程。

　　可能正是由于推进速度较快，在营改增试点发挥其应有的功效之外，各地也遇到不少棘手的难题。先是上海匆忙上马，面对诸多前所未有的情况一时不知如何应对。而后，由于国税与地税部门分置，北京等试点地区又遭遇国地税工作衔接不力等问题。

　　作为一项被寄予厚望的结构性减税政策，营改增能否完善机制力争在“十二五”期间全面完成改革，事关重大。

　　国地税衔接不畅

　　2012年1月1日起，上海率先开始进行营改增试点。从事交通运输业和部分现代服务业的纳税人由缴纳营业税改为缴纳增值税，在现行增值税17%和13%两档税率的基础上，新增11%和6%两档低税率，交通运输业适用11%税率，部分现代服务业适用6%税率。

　　随着上海试点的推进，北京、江苏、天津等地纷纷向国务院提出申请，希望纳入营改增试点范围。经国务院批准，2012年7月底财政部和国税总局发出通知，明确营改增试点由上海分批扩大至北京等八个省市。

　　按照规定，北京应于9月1日完成新旧税制转换，江苏、安徽应于10月1日完成新旧税制转换，福建(含厦门)、广东(含深圳)应于11月1日完成新旧税制转换，天津、浙江(含宁波)、湖北应于12月1日完成新旧税制转换。

　　12月1日，天津、浙江、湖北三地已正式启动营改增试点。这三个地区纳入试点，表明国务院确定的将营改增试点范围，由上海市分批扩大至北京等八省市的改革阶段目标已经完成。

　　在北京等八省市扩大试点后，营改增改革涉及的地域范围已包括华北、华东、华中和华南地区，涉及的经济区域包括环渤海经济区、长三角经济区、珠三角经济区、海峡西岸经济区和长江中游经济区。

　　一位深度参与营改增政策制定的知情人士对《财经》记者介绍，后来跟进的这八个省市有主动申请，也有国务院指派开展试点的。地区的选择主要有两方面考虑，一是当地服务业比较发达，二是国税、地税工作人员素质较高。也是出于这两种原因，试点范围目前尚不包括西部省市。

　　按照国税总局的要求，各试点地区须抓好三个时点，即税制转换的当天确保企业能够开票，一个月后的1日确保企业能够申报，两个月后做好效应分析。

　　根据这一要求，北京市的营改增试点已经走过四个月的时间。

　　北京尽管已是继上海之后第二个试点地区，但是，由于其国税、地税部门分开，而增值税和营业税此前一直在两个部门分置管理，该市面临的征管挑战不少，其试点也是在此层面上为后来者探路。

　　而上海之所以能在全国率先开展试点，先决条件之一即该市的国地税部门没有分家，实行起来阻力较小。

　　由于税收收入异常丰厚，北京市西城区国税局一直被称为“天下第一局”。该国税局负责人对《财经》记者表示，国地税工作衔接不畅，是目前该市营改增试点遇到的最大难题。

　　据介绍，在营改增试点之前，国地税之间的纳税人信息并不共享，而交通运输业和现代服务业纳税人以前也不接触国税部门，营改增后管理归国税系统，纳税人需直接向国税部门买票、申报，这是一个“巨大的工程”。国税局需要和地税部门交换信息，还要对营改增后地税部门的收入、试点行业税负变化情况进行分析和预测。

　　而国税部门的纳税人本来就较为饱和，虽然料到营改增后新纳入的纳税人会激增，且国税部门已在技术升级、应急管理上做了些准备，但汹涌而至的用票需求和纳税申报还是让税务人员应接不暇。

　　北京市营改增工作小组成员、北京华兴盛税务师事务所副总经理陈志坚对《财经》记者表示，在进行试点之前，北京最早时测算将纳入营改增纳税人13.9万，不过随着试点的推进，纳税人数量迅速增加。四个月过去，目前该市营改增试点纳入的纳税人已经超过18万，并且还有进一步增加的趋势。

　　“对国税部门来说，这是一个令其为难的挑战。”前述深度参与营改增政策制定的知情人士说。

　　全北京国税系统目前有7000多人，面对纳税人工作的税务人员不到一半。西城区国税局基层税务所一位税务人员对记者表示，一个税收管理员一下子要面对一两千户纳税人，怎么管得过来？“人都认不过来。”

　　据了解，由于业务量剧增无暇全面照顾，一些企业曾经迟迟拿不到税控机和发票，影响了业务开展。

　　对于国税部门来说，挑战还来自风险控制。据前述西城区国税局负责人介绍，在试点工作开始前，国税部门就和地税部门进行了双向信息确认，谨防虚开发票等风险。

　　营改增后，纳税人对增值税有了切身的了解，有些企业在新旧税制转换期间钻政策的漏洞，希望获取更多的增值税专用发票进行抵扣，达到少缴税的目的，于是出现了虚开发票、买假发票等利用发票套利的行为。

　　国税部门此前管理的发票源头比较集中，风险管控相对容易，而交通运输业和服务业发票五花八门，甄别起来困难增加不少。

　　另外税收管理多是以票控税，试点之初为尽量控制风险，国税部门目前提供的发票版面和金额都不算太大，也给新增户的发票使用带来不便。

　　如何既能满足纳税人需求又严控风险，是目前一个比较难办的问题。

　　依照国税总局的要求，试点过程中国税局和地税局要加强协作配合，避免出现一户纳税人“两不管”与“重复管”的现象。而在实际业务开展过程中，确实有企业左右为难，国税部门称它是营改增试点户，而地税部门为争取税源又拼命往回拉，令企业无所适从。

　　此外，由于改革内容复杂，营改增试点出台的相关规定非常多，而且更新也快。单单一个船舶代理服务的规定，今年就发了三个文件，且每次都是最新文件将前一个文件废止。

　　针对纳税人容易混淆的具体操作问题，有的省市国税局将税务部门的答疑一一公布，给纳税人以指导，而包括北京市国税局在内的一些地区只是内部掌握规则，这也给纳税人办税带来了困扰。

　　税负增减账本

　　今年初上海开始营改增试点之后，最为人诟病的问题在于，本来旨在结构性减税，但试点范围内的交通运输业却出现了税负整体增加的情况，有的企业增税情况还较为严重。

　　据统计，截至今年6月底，上海共有11602户交通运输企业纳入试点范围，该类企业税收增加的企业户数占比20.7%。

　　据悉，税负增加的主要原因，是抵扣项目不足，而行业税率则从此前的3%大幅增加到11%。

　　前述参与营改增政策制定的知情人士对《财经》记者坦承，交通运输业的税率测算存在较大偏差，因此造成该行业税负增加较多。

　　据该知情人士介绍，尽管上海2012年才开始试点，但是，相关测算早在2010年就已开始进行。当时正赶上世博会在上海召开，经测算可抵扣的交通运输业进项较多，由此定下11%的较高税率。该测算方式没有考虑到，去除世博会因素后该行业可抵扣的进项并没有那么多。

　　多位业内人士在不同场合都对《财经》记者透露，交通运输业的税率定在9%比较适宜。

　　但据了解，今后的试点过程中这一11%的税率很难再改。上海之后八个省市的试点，依然沿袭了这一规定。官方的说法是，实施有增有减的结构性减税政策总体减负，并不代表所有企业税负都会下降。

　　11月27日，北京市财政局组织召开营业税改征增值税交通运输业专项调查布置会，选择部分重点企业，分析税负变化情况。调查显示，10月，参与试点的一般纳税人减税2.6亿元，总体税负下降17.7%。

　　陈志坚表示，试点几个月来，北京的试点行业整体税负是降低的。交通运输业也呈现出税负有所降低的情况，但并非所有企业税负都下降。

　　企业税负上升，有一部分是税制的原因，比如交通运输业税率存在设计缺陷，但情况又不完全是这样。

　　通过与大量试点企业接触，陈志坚表示，税负增加和税负减少企业的差别，很大程度上不在于它们处于不同行业，而在于企业领导是否重视营改增工作。

　　税负增加的企业，一般来说企业领导根本就不重视营改增，认为应对营改增只是财务人员的事情，不过是换张报表、换个税率、换家税务所。他认为，营改增涵盖内容复杂，不仅涉及财务核算，还包括采购、销售、内部控制、合同签订等诸多环节，企业应该通过管理制度的再造适应税制变化。

　　其中，业务流程的再造非常重要。比如一家运输企业既经营运输业务又经营仓储业务，如果两项业务不分开，营改增后所有营业额都必须按11%的税率缴税。而若将两者分开，仓储业务部分就只需缴纳6%的税。

　　在接受《财经》记者采访时，全国政协委员、国税总局原副局长许善达表示，很多减税政策实施后纳税人不需做什么就能获得减税，比如个人所得税的调整，而要分享营改增减税这个蛋糕，“如果不懂政策，你就吃不着，必须把政策研究透才能吃到”。他说，企业一定要把筹划做好，以应对这一改革，吃到减税的蛋糕。

　　交通运输企业目前反映比较大的，依然是过路过境费不能抵扣的问题。据了解，该项费用一般占到交通运输企业成本的10%以上，这部分费用尚不允许作为进项进行抵扣。

　　陈志坚对此解释说，过路过境费成本确实很高，按照增值税的原理，这部分的费用作为业务成本也应该计入，但当前的问题在于管理困难。过路过境费的管理较为混乱，票据开具不符合以票控税的机制，一旦计入可能造成发票失控。

　　随着试点范围的扩大，财政扶持政策也开始受到质疑。

　　上海自试点伊始就颁布了财政补贴政策。按照其文件规定，为缓解部分试点企业的税负增加问题，该市财税部门对因新老税制转换税负增加的试点企业，给予过渡性财政补贴政策。今年上半年，上海对6956户次的企业进行了财政扶持资金审核，对3363户次试点企业预拨了4.1亿元财政补贴。

　　据前述知情人士透露，由于营改增开始试点距上海市“两会”的召开为时不远，为照顾民生因素，上海才出台了财政补贴政策。

　　而从目前的情况看，推行该项政策不免有“拍脑袋”之嫌。而有了上海的先例，其后进行试点的地区又不得不仿效为之，也纷纷出台了各自的财政补贴政策。

　　目前，已有企业假报亏损争取获得补贴。今年9月，北京开始营改增试点的第一个月里，一家航空企业居然没有抵扣一分钱。财税部门打电话询问，对方给出的理由是财务人员忘记办理。在前述知情人士看来，此举的目的在于钻政策空子，故意造成没有进项不进行抵扣，吃完财政补贴再进行抵扣。

　　该人士认为，诸如此类钻空子行为容易增加财政不必要的开支，另外财政补贴政策本就不合理，实行起来弊大于利，随着企业税负的下降，应该尽快取消。

　　“现在中东部地区试点都搞补贴，那么将来西部地区怎么办？他们自己还吃补贴呢。”该人士说。

　　逐步扩至全国

　　“尽管存在这样或那样的问题，但随着试点的推进，营改增改革越到后面应该会越顺利，效果也会更好。”陈志坚表示。

　　另外，非试点地区的纳税申报目前也采用试点地区的纳税系统，已经开始熟悉并适应新的规则。

　　在上海试点之初，即有业内人士认为，增值税是一个完整链条，只在一个地区试点不符合增值税的特性，不利于全国整体市场的发展。另外近一年来，更多行业纳入试点范围的呼声也不断高涨。

　　10月18日，国务院副总理李克强在主持召开扩大营业税改征增值税试点工作座谈会时表示，要抓紧制定扩大改革试点的具体方案，有序扩大试点范围，适时将邮电通信、铁路运输、建筑安装等行业纳入改革的试点。根据国家和地方的财力可能，逐步将营改增扩大到全国。

　　在12月20日召开的全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人表示，2013年将加快推进营业税改征增值税试点工作，适时扩大试点地区和行业范围。

　　前述知情人士对《财经》记者透露，邮电通信业的纳入较为简单，主要涉及三家大型企业，现在正在进行沟通；铁路运输方面，财政部和铁道部之间也在不断联系。

　　唯独建筑安装业相对比较复杂，最大的难点在于，将其纳入就相当于把厂房等不动产纳入增值税抵扣范围，由此可抵扣的进项范围会大大增加，不仅难以管理，还会影响增值税收入。按照现行政策，增值税固定资产抵扣不包括不动产，即使是附属在不动产上的动产，也不允许抵扣。

　　在扩围时点上，2013年上半年需对目前试点地区的施行效果进行评估总结，因此动作不会太大，营改增扩围预计将在下半年进行。

　　前述知情人士表示，如果明年全国铺开的话，一定是交通运输业和部分现代服务业的现行行业先铺开，新纳入的行业不会贸然扩至全国。另外，尽管金融保险业纳入试点的呼声一直很高，但2013年推行的可能性不大。

　　财政部财科所副所长刘尚希对记者说，相对于行业突围，更重要的是将现有试点行业扩大到全国。因为企业经营是全国性的，只在几个地方试点会严重扭曲价格要素。

　　按国务院规定，在“十二五”期间，营改增改革将逐步推广到全国，因此接下来的考验和挑战还有不少，试点的进一步扩围仍待确定。

　　【作者：《财经》记者 郑猛 】