衣鹏；杨志锦；张晓玲

　　财政部等四部委2012年12月24日联合下发一项文件，试图制止地方政府及其融资平台近期采用的违法违规融资行为。该文件标注为财预［2012］463号，是由预算部门汇总成文。财政部研究机构专家认为，这提醒地方在编制2013年财政预算时要考虑其中的要求。

　　《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(以下称“《通知》”)在设定违规行为边界时，较国发［2010］19号等整顿地方投融资平台系列文件范围更广。与当时文件主要针对信贷类债务相比，该文尤其首度针对地方政府与“影子银行”合作的业务。

　　《通知》明确要求，地方政府融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等“公益性项目”建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。

　　这些机构运筹社会资金对应受托资产的业务，被视为中国式的“影子银行”。监管层和金融机构部分人士近期认为，许多公开发行产品有可能陷入“借新还旧”的局面。而463号《通知》此时踩下刹车，对金融市场中各方的后续运作也会带来影响。

　　近期监管政策也有“组合拳”之势。2012年12月11日，国家发改委下发《企业债券风险防范管理有关问题的通知》，其中在注资、土地确权、募资用途等方面的要求，与463号《通知》意思较为接近。

　　“提高地方预算工作约束力，增强资产性债务的透明度才是根本手段。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，由于公益性项目的资产负债可以与其他经营性项目组合或置换，如何有效监管地方政府及其平台也“影子银行”合作，仍需“具体项目具体分析”。

　　预算欠透明下权宜之策

　　地方政府投融资平台已深度介入“影子银行”。2012年在已有平台信贷政策基础上，融资规模仍保持扩张。本报记者试图联系多个省市财政部门负责人，但其尚未研究此文，或称仍在研究，未给予具体答复。

　　《通知》对当前形势的总体判断是：在国发〔2010〕19号文件下发后，地方各级政府加强融资平台公司管理，取得了阶段性成效。地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制。但是，最近有些地方政府违法违规融资有抬头之势，如“违规”采用集资、回购(BT)等方式举债建设公益性项目，“违规”向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等“违规”举借政府性债务等。

　　其中前两类“违规”行为，过去曾有行政文件界定。2010年系列文件的要求是，经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取“市场化方式引导社会资金”解决建设资金问题。“市场化方式”一词，在此后补充文件中并无详细界定。

　　此次禁止公益性项目向“影子银行”举债的新条款，载于《通知》第四条中。此外，《通知》第一条提出了“(政府机关及其从属单位、团体)不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设”的总原则。特别指出不得摊派集资或组织购买理财、信托产品。刘尚希认为，该文件“细化了限制的边界”。

　　目前“影子银行”体系自成庞大的市场，虽然并非全无监管，但对诸多产品而言，实际上已经出现资金与资产的期限错配，即影子系统负债的短期化和公益投资的长期化，这种资产负债的期限结构风险，使融资方更加倚重融资渠道的畅通度，而导致集资变成了一种借新换旧的脆弱敞口。因此如中国银行董事长肖钢等人认为，其存在“借新还旧”、“庞氏骗局”的风险。

　　理论上，公益性项目本身充满这种“错配”的特点，其自身现金流入少，需通过现收现付、流动性强的财政性资金偿还长期负债的本息等债务和维系公益项目的运转。财政部在2010年系列文件中界定，“公益性项目，是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的的投资项目，如市政建设、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。”“但具体项目往往经过组合，性质复杂，很难确定边界。”刘尚希说。

　　《通知》限制违规借助“影子银行”举债，或为债务提供流动性支持，判断要件一是项目性质系“公益性项目”，二是“需要财政性资金偿还的债务”，列举的项目类型是“公租房、公路等”。因此如何认定公益性项目，如何确认哪些债务是由财政性资金偿还，将成为关键；以公路为例，收费的高速公路是否可归为公益性项目，恰需要明示，同时收费高速公路与普通公路打包整合进一个公司，实现一帮一是否也算公益性项目也需甄别；毕竟，早在2010年交运部就表示公路的建养资金缺口将达2000多亿元。

　　系列监管举措将面临两个难题。一是地方政府债务总量纳入预算的问题。自2010年发文规范地方投融资平台以来，多部委已明确相关的财务会计规则，在政府债务做账时，已明确将“公益性项目”的资产负债，“需要财政性资金偿还的债务”等设定为这类报表中的项目。但地方政府执行情况，以及相关预算在人大是否有实质性约束，目前参差不齐。

　　二是尚待完善的影子银行跨部门监管问题。由于信托、基金和理财产品相互融合，在目前按业态分工的条块监管体制下，很难协调符合个性的监管标准。一位不愿具名的金融机构人士称，在这种情况下，一则《通知》难以将两种未完全厘清的监管体系有机结合。

　　“目前的文件像是权宜之策。主要是在特别时期提示地方政府防范风险。仍有很多模糊地带。”刘尚希说，增加预算透明度才是长期可依赖的制度。

　　融资手法或随之调整

　　463号《通知》于2012年12月31日向社会公开后，已逐渐在中介机构从业者和信托、基金和银行理财产品的投资人多个层面发酵。截至发稿，各个行业协会组织尚未发布相对应的指导性文件细则。从2010年系列文件的发布规律看，此后就《通知》应还会有补充文件。

　　中国信托业协会数据显示，到2012年第三季度末，信托机构与政府合作发行的各类产品，存续的资产规模比去年同期净增加约1115亿。而因为口径复杂，银行理财产品、公募基金产品、金融租赁、保险投资等的存续规模尚无官方监管部门公开确认。

　　2012年下半年，信托业围绕政府的“应收账款”收益权兴起大量业务，是政府项目与“影子银行”合作中一种突出现象。这些产品涉及的债权，大多涉及《通知》所禁止的两个要件：一是项目性质是“公益性项目”，二是“需要财政性资金偿还的债务”。

　　本报曾不完全统计2012年8月至10月的政信类信托产品名录，其中大多数涉及到平台或项目企业持有的对政府的应收债款；债务偿还已纳入到财政预算中，募集资金超过140亿。。近一个月，又有至少15个“应收账款”类产品发起，募集资金超过50亿元。

　　根据中介机构获得的材料，这些项目涉及的债务或担保信用大多已纳入地方财政预算。同时又由地方国企或平台公司提供担保，同时涉及买入返售等资产运作手法。是否属于将“公益项目”中的“财政性债务”用于融资，需要仔细甄别判断。

　　比如长安信托一款涉及贵州六盘水市政府8.4亿应收账款的产品，于12月末成立。该应收账款形成原因并未公开，但信托资金购买其收益权后，将用于该市水城河治理工程这一公益性项目。委托人系当地融资平台公司，其会溢价回购应收账款收益权。而市政府则会以财政资金回购该公司建设的水城河治理工程。该产品中形成应收账款的项目性质并不清晰，但河道治理工程应是公益性项目，实际上类似于政府通过信托融资，将近期债务置换为远期公益项目债务。

　　该信托公司近期发行的昆明度假区、成都新都区的同类产品的销售推广文书中，也未清晰指明应收账款是否源于公益项目建设。但对其债务进行担保或回购的资金有财政预算支持。同期华宸信托也曾发行一款同类产品，其应收账款直接源于企业垫支包头市政公路建设，可视为将对政府的债权用于融资。该产品委托人内蒙古新大地建设集团，又并非《通知》中所限定的“政府融资平台”。但实质上同样是延期政府债务偿付时间。

　　此外，国有土地开发的收益权也见诸上述大半产品的担保条款中。有的是土地储备机构的担保承诺，有的在地方政府的担保承诺中。正是因为这些以土地、财政支撑的信用，使得超过银行定期利率数倍收益的产品，似乎变得没有风险，经常在发售中一抢而空。

　　463号《通知》也试图规范土地融资领域。地方政府不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购(BT)协议提供担保。此外，对土地作为资本注入融资平台，《通知》也作了具体规定。

　　思源顾问土地运营部项目经理余敦成认为，《通知》出台也可能控制地方政府，不要再盲目做土地收储工作。众多信托产品的增信条款显示，声称已储备的土地往往距现有开发区域较远，中介机构的价值评估也需更为谨慎。

　　公益性项目的债务调期仍可以用多种信托产品模式实现，若债务总量不到人大常委会日常的有效制约，都可能在特殊时期形成兑付风险，此时担保抵押物的流动性则会接受考验。因此《通知》的中期效果仍待观察。接下来的问题是，在需求不减的情况下，未来的融资通道会如何改变？