董云峰

　　这是一个全球性的债务危机年代，中国亦未能幸免。近年来，地方政府债务风险，越来越成为威胁我国宏观经济与金融安全的主要隐患。

　　在刚刚闭幕的中央经济工作会议上，决策层在部署2013年的经济工作时强调：“要高度重视财政金融领域存在的风险隐患，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。”

　　国务院办公厅日前在递交给全国人大常委会的文件中透露：“审计署将重点摸清相关地方截至2012年年底地方政府性债务的规模、结构及风险变化情况，以及举债融资中出现的新动向、新情况。”

　　“4万亿”下的蛋

　　实际上，我国法律一直明令禁止地方政府发行债券，但地方政府为了满足其政绩需求，投资扩张冲动极强，在缺乏足够财力支撑的情况下，通过各类投融资平台变相举债，由此形成了逐步显性化的债务“黑洞”。

　　追溯起来，与当前我国经济领域的众多问题一样，备受关注的地方债危机，同样是“4万亿”刺激政策的结果。

　　2008年四季度和2009年，为抵御金融危机的冲击，中国政府一度实行极其宽松的财政与货币政策，导致地方政府投资全面井喷，银行信贷狂潮大爆发；在经历随之而来的调控后，留下了一大堆未完工的项目与巨额债务。

　　资料显示，2003年，国务院发展研究中心在研究地方债问题时，曾列举当时地方债务至少达1万亿元以上；2006年，财政部科研所估算我国地方政府债务规模达4万亿元；一直到去年6月，审计署公布全国地方政府性债务余额10.7万亿元。

　　今年10月，国务院发展研究中心发布的《中国财政金融风险问题研究》一书显示，截至2010年底，中央政府和地方政府最大口径下负债总额23.76万亿元，占2010年全年GDP比值为59%，接近国际公认的公共部门负债率的警戒线。

　　地方政府另类举债

　　按照审计署口径，在2010年底地方债务余额中，银行贷款为8.47万亿元，其中大部分为平台贷款；与此同时，经过银监会近年来持续的“降旧控新”，目前平台贷款余额已经大幅下降。

　　然而，在银行贷款逐步收紧的同时，其他通道纷纷敞开。面对庞大的偿债压力与难以降温的投资冲动，借道债券和信托等方式，地方政府继续大手笔借钱，其债务负担很可能不减反增。

　　2012年以来，为了缓释地方债风险，监管部门有意识地放开融资平台发债，使得城投债发行规模剧增。据宏源证券统计，截至2012年12月第一周，城投债累计发行8482亿元，同比增长275%；目前存量城投债达到1.47万亿元。

　　与此同时，政信合作再次升温。中国信托业数据显示，截至2012年三季末，政信合作类信托余额为3903.5亿元，较2012年初激增1366.7亿元。与城投债一样，政信合作逐渐蔓延到县市级政府。

　　在基层，还有各种庞杂的不合规融资行为。举例来说，2012年以来，在山东、安徽的部分县市，地方政府以理财产品的名义，发动当地公务员和教师参与融资，不断挑战非法集资的红线。

　　走向举债阳光化

　　历史经验表明，虽然法律禁止地方政府举债，但仍然出现了10万亿元地方债；虽然平台贷款控制住了，其他债务却趁势而上；虽然堵死了发债“前门”，后门却大大敞开。其根源在于，在现有政治体制下，地方政府财政自主权太大，缺乏硬约束。

　　于是，让地方政府举债阳光化，建立规范的融资机制，越来越成为各方共识。然而，此举关乎财政与金融体制的改革，注定是一条漫长的道路。

　　财政部部长谢旭人近日表态称，2013年要强化地方政府性债务管理，抓紧建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成规范的地方政府举债融资机制，严格控制地方政府新增债务。

　　从2011年末开始，国务院批准上海、浙江、广东和深圳四地开展自行发债试点，朝着地方政府直接举债迈出重要一步。不过，2012年7月公布的《预算法修正案(草案)》延续了禁止地方政府发债的规定。

　　业内人士认为，在短期内，地方政府自主发债的可能性较小，地方融资平台仍将是地方政府融资的主要渠道；但是必须将其纳入预算监督，公开具体账目，接受人大与社会公众的监督。

　　而要想从根本上解决地方债问题，一方面需要改革政绩考核体制，抑制地方政府投资冲动，使之摆脱对投资的过度依赖；另一方面则有待于财政体制的进一步理顺，合理分配中央与地方之间的财权与事权。