刘金松

　　女儿已经三岁半的谢亮(化名)正在考虑要第二个孩子，根据目前的计划生育政策，妻子属于少数民族的他完全享有生二胎的待遇。“是否要二胎”也正成为谢亮所在单位部门内的一个热点话题，起因是他的一个同事因为计划外的“意外”，而勇敢地要了第二个宝宝，尽管这个同事的生子行为并不符合目前的“二胎”政策。

　　逐步放开“二胎”正成为中国计划生育政策调整的转折点，在允许城镇“双独”(夫妻双方均为独生子女)家庭生育二胎后，放开“单独”(夫妻一方为独生子女)的呼声也日渐强烈。

　　能不能生是政策问题，敢不敢生是现实问题。谢亮已在北京买房、买车，每月只需还少量贷款，生活算是基本安定下来。在决定是否要二胎之前，他最操心的就是怎么弄个北京户口，解决女儿未来的上学之忧。

　　经过30多年的计划生育政策调控后，目前中国的总体生育率为1.47左右，远低于2.1的人口世代更替水平标准。随着出生率的降低、老龄人口的迅速增加，中国正在跑步进入“老龄社会”。而据中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉测算，2013年将是中国人口红利消失的转折点。

　　进入后人口红利时代的中国，人口政策也到了调整的十字路口。

　　“二胎”如何放？

　　谢亮，汉族，户籍在广东，非独生子女。她的妻子属于蒙古族，而且户口在少数民族自治区。根据现行的计划生育政策，他们可以再要一个孩子。不过一旦他妻子的户口迁离，那么他们就丧失了要二胎的资格。

　　关于谁能生二胎，在各省制定的《计划生育实施细则》中有着不同规定。上海社科院人口学专家、原国家计划生育委员会专家委员梁中堂认为，现行生育政策按照中央的表述总体上分三块：一个是国家职工、城镇居民，一对夫妇基本上只准许生育一个孩子；二是农民家庭生育了一个女孩的还可以再生育一个，简称“一孩半”政策；三是少数民族可以实行更为宽松一些的政策，具体规定由民族地区自己制订经省一级人大通过。许多年来，人们简单点说，就是一、二、三的政策，即允许生一个、二个、三个不等的政策。

　　在具体实行上，不同省份、民族之间也有差异。像云南省的《人口与计划生育条例》就为城镇居民生育二胎列出了例外情况，据该条例第十八条规定，有下列情形之一的，由夫妻双方申请，经县级计划生育行政部门审查批准，可以生育第二个子女，包括夫妻双方为“双独”的；夫妻一方为归国华侨或港澳台同胞的；第一个子女为非遗传性或可以避免的遗传性残疾，适宜再生育的；经计划生育技术鉴定患不孕症，依法收养一个子女后又怀孕的。

　　少数民族中也并非所有民族都能享受“三个不等”的政策，像人口较多的壮族，就执行和汉族一样的生育政策。其他民族地区和少数民族比例较高的省份，国家职工和城镇人口原则上还是只允许生育一个孩子。在农村中第一胎生育了男孩的农民家庭，也都实行只生育一个孩子的政策。

　　据梁中堂统计，目前全国实行生育一个孩子的人群约占总人口的71.1%，允许生育2个的约占27.3%，允许生2个以上的占总人口的1.6%。这就意味着能享受生育二胎权利的人群只有总人口的28.9%。

　　独生子女政策是在特定历史条件下做出的一种权宜选择，在世界人口史上是史无前例的。1980年中共中央发表的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》指出，“到30年后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”

　　30年后的今天，问题的主要矛盾已经不是人口过快增长，以独生子女政策为核心的人口政策体系已经滞后于新的人口变动趋势，不适应统筹解决人口问题和社会发展的需求，需要进行政策调整。

　　独生子女政策需要调整也已获得社会多数群体的认可，但在如何调整上还有不同意见。据人民网[微博]舆情监测室2011年的分析，支持继续坚持独生子女政策的网友只占15%，支持立即全面取消独生子女政策和逐步取消独生子女政策、放开“二胎”的网友均超过50%。

　　中国发展研究基金会发布《中国发展报告2011/12：人口形势的变化和人口政策的调整》(以下简称《发展报告》)则提出了“分放二孩”方案：第一步，在城市地区和严格执行一孩政策的农村地区即刻放开“二胎”；第二步，2015年，在实行“一孩半”政策的地区放开“二胎”，实现全国全面放开“二胎”的目标。

　　后红利时代

　　以独生子女政策为核心的计划生育政策对中国经济、社会发展产生了深远影响。由于施行计划生育政策，在短期内减少了人口增长带来的压力，加之改革开放等一系列政策，使“人口红利”得到充分挖掘，这是中国近30年经济高速增长的一个重要原因。

　　所谓“人口红利”是指在人口转变过程中，由于死亡率下降、出生率降低带来的经济影响，通常是通过增加劳动力供给、扩大储蓄以及人力资本投入与回报上升三个主要途径实现。最突出的特征就是劳动年龄人口占总人口比重大，抚养率较低，为经济发展提供了有利的人口条件。

　　据不同学者测算，人口红利对近20年中国人均收入增长所做的贡献占15%-25%。中国的廉价劳动力也一直是被各级政府津津乐道的后发优势。但从2004年春季在东南沿海地区出现“民工荒”开始，这一优势的持续性开始遭到质疑：拥有高达2.2亿以劳动力为主体的流动人口，为什么会出现“民工荒”？中国还有多少农村剩余劳动力可供向城市转移？

　　不同学者对“民工荒”的成因及农村剩余劳动力数量的分析和估计有所差异，但一个基本的判断是：农村劳动力无限供给的时代已经结束。据蔡昉测算，2013年是中国人口红利消失转折点，即劳动年龄人口将不再增长，之后就是负增长；同时，人口抚养比，即劳动力人口所需要支持的抚养人口，也将降到最低点，之后就会上涨。

　　人口红利消失、人口老龄化加剧，意味着整个社会开始从享受“红利”转变到为红利“还债”阶段。人口问题研究专家、《大国空巢》作者易富贤认为，人口结构决定了社会的发展方向。在其看来，中国目前的这种外向型经济之所以已走到了尽头，正是与中国年轻劳动力快速减少有关。

　　据其介绍，中国19岁-22岁的年轻劳动力人口在2009年达到0.94亿顶峰后，将快速下降到2018年的0.58亿，9年之内下降近40%。随着中国劳动力减少，大量企业将转移到印度等年轻劳动力丰富的国家，一旦印度劳动力中第二产业从业人员由目前的14%增加到中国这样28%的时候，将彻底改变世界制造业格局。

　　随着年轻劳动力减少，其消费需求带给中老年人的就业机会也相应减少，再加上发达国家人口结构老化，购买力下降，必然会导致国际社会提供给中国的就业机会减少，大量中老年劳动力将失业。未来中国将出现“年轻劳动力短缺”和“中老年劳动力过剩”长期并存的局面。《发展报告》认为，中国人口红利即将消失以及“未富先老”的人口经济特征，将使经济减速风险增加。与此同时，中国的人口转变也给社会发展带来多重挑战，调整生育政策和提高人口素质是应对这些困难的必然选择。

　　报告同时认为，如果从现在开始取消独生子女政策，允许每对夫妇生育两个孩子，同时为儿童成长创造更好条件，就可以缓解20年后高度老龄化的局面，使总人口变化更加平稳，并再次获得人口红利。

　　养老挑战

　　中国正成为世界上人口老龄化速度最快的国家之一。2011年末，中国大陆65岁及以上老年人占总人口的9.1%，已接近日本上世纪90年代经济增长减速时的老龄化水平。

　　而随着20世纪五六十年代出生的高峰人口陆续步入老年，中国的老年人口还将迅速增长，目前65岁及以上老年人口为1.23亿，据联合国[微博]预测，中国老年人数量将在2026年和2038年分别突破2亿和3亿，2050年将超过3.3亿，其中80岁以上的高龄老人将达到1亿。

　　伴随着老龄化加剧的则是人口总抚养比(非劳动年龄人口对劳动年龄人口数之比)的上升。2011年中国社会的总抚养比降到谷底(0.38)，随后开始缓慢上升，2020年将升至0.4。据联合国预测，如果生育水平不能出现实质性回升，21世纪中叶后中国人口总抚养比上升的步伐不会停止，2070年将达到0.8的超高水平。

　　与日本等发达国家相比，中国的老龄化还面临着“未富先老”的挑战。其对经济的潜在不利影响为：过早失去了赶超发达国家的后发优势；失去了对仍具有人口红利的发展中国家的竞争优势；尚未获得发达国家所应具有的技术创新优势。因此，有学者认为，中国老龄化对经济带来的影响，可能会比日本老龄化对经济的冲击更为严重。

　　老龄化的影响不仅局限在经济领域，其对社会和家庭的影响同样深远。家庭养老一直是中国养老的主要模式，随着社会变迁特别是独生子女父母进入老年后，家庭照料老人的人力资源变得非常短缺。

　　在低生育率的情况下，传统家庭养老机制的自然基础逐步瓦解，社会养老机制成为主导。但据《发展报告》分析，目前中国社会在制度安排、财力准备、公共服务上对老龄社会的到来准备不足。

　　首先是制度安排滞后，现行的养老保险、退休、个人所得税制度以及相关的社会政策和公共服务体系都不适合老龄社会的需求。

　　其次是财力准备不足。一方面，养老保障的公共支出存在较大缺口，另一方面，现行的社会养老保障制度潜伏着财务危机。据中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文统计，2011年有近一半省份的养老金收不抵支。随着老年人口特别是被制度覆盖的老年人口迅速增长，社会养老保险金支出将大幅增长，必将给中国的养老制度带来更大冲击。

　　第三是公共服务体系薄弱。公共服务体系中，老年人公共服务是最为薄弱的环节，尤其是在农村地区，由于年轻人大量外流，为老年人提供的服务设施基本空白，老年人的生活面临更大困境。

　　人口政策待转型

　　《发展报告》认为，在当下增长过快已经不是中国人口问题的主要矛盾，取而代之的是源于结构、素质和分布上的问题。如何根据新变化，再造人口资源比较优势，是未来人口政策调整中需要解决的核心问题，并建议人口政策调整可以从以下六个方面入手：一是完善生育政策，促进人口长期均衡发展；二是完善人口素质政策，促进人的全面发展；三是完善男女平等政策，消除性别歧视；四是完善人口流动迁移政策，促进人口在区域、城乡间均衡发展；五是完善积极应对人口老龄化政策，促进代际公平发展；六是完善家庭发展政策，促进社会和谐发展。

　　在人口政策进行调整的同时，还需要转变相应的政府管理部门职能。《发展报告》认为，2003年，国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，近年来已经强化了人口规划、人口信息和人口服务职能。在新的人口形势下，要从政府提供基本公共服务的要求出发，进行相关改革，清除生育政策调整的体制障碍。

　　截至

　　2012

　　人口比例失衡

　　2011年8月至2012年3月，国家人口计生委、卫生部、公安部等6部门针对非医学需要的胎儿性别鉴定、非医学需要的人工终止妊娠行为展开集中整治专项行动。据国家统计局人口统计资料推算，目前我国19岁以下年龄段出生性别比严重失衡。到2020年，中国处于婚龄的男性人数将比女性多出2400万。

　　老龄化加剧

　　国务院2012年4月印发的《国家人口发展“十二五”规划》中称，20世纪50年代第一次生育高峰出生人口相继进入老年，“十二五”期间(2011年-2015年)我国60岁以上老年人口年均增长800万以上，总量将突破2亿。据国家人口计生委预测，到2030年中国60岁以上的人口将达3.55亿。

　　推迟退休年龄？

　　2012年6月上旬，人社部官员首次明确提出 “我国推迟退休年龄已成必然趋势”，建议到2045年不论男女，退休年龄均为65岁。而有调查称九成网友反对延迟退休。专家测算，如果延迟退休，本该拿养老金的人不仅不拿钱，还要继续缴纳养老金，退休年龄每延长一年，养老金可增长40亿元、减少支出160亿元。

　　养老金缺口难题

　　由中国银行首席经济学家曹远征、德意志银行大中华区首席经济学家马骏牵头的研究团体，在2012年6月11日发布的 《化解国家资产负债中长期风险》中预测，到2013年，中国养老金缺口将达到18.3万亿元。而据人保部预测，到2025年中国城市养老金的缺口只有6万亿元。

　　劳动力成本优势流失

　　继耐克之后，阿迪达斯于2012年10月关闭在华工厂，中国制造业低成本优势正在流失。中国正面临着发达国家回归制造业，发展中国家尤其是越南、泰国等东南亚国家劳动力成本低廉的双重压力，传统的粗放型增长方式全面告急。

　　放开“二胎”？

　　中国发展研究基金会集结国内20多位顶尖人口学者，历经两年研究，于2012年11月发布报告，建议2015年全面放开“二胎”。报告指出，2000年-2010年期间，世界人口平均增长速度超过中国一倍以上。在世界人口增长的第7个10亿中，来自中国人口增长的贡献不到1/10。

　　异地办理准生证

　　2012年12月3日，国家人口计生委发布简化通知，要求各地简化办证程序，解决群众办证难问题。今后，将精简办证所需材料并实行一次性告知，对于办理第一个子女生育服务证(登记)、流动人口婚育证明或出具婚育情况证明等，只要符合办理条件且材料齐全，即时办理。