制图：张芳曼

　　财政收入是政府预算的大头，但不是全部

　　如何全口径管好国家“钱袋子”

　　在我国政府预算体系中，公共财政收支安排只是其中的一部分。很多人关心：政府性收入，除了公共财政收入外，还包括哪些资金？这些钱是怎么收上来的，又是怎么花出去的？

　　十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，引起社会普遍关注。全口径预算包含哪些内容，在管好国家的“钱袋子”，让政府资金花得规范、花得透明、花到实处等方面能起到哪些作用？本报记者就此采访了财政部相关负责人和专家。

　　全口径预算包括四部分

　　公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算

　　财政部财科所副所长白景明介绍， 我国政府预算属于复式预算体系，共包括四个部分：公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。公共预算体系已经比较完备，其他三个预算基本框架也搭起来了，但仍需要进一步细化、完善。这四个预算的收支严格说都是财政性资金，已把所有政府资金纳入到预算管理体系中。

　　公共预算是人们比较熟知的公共财政收支安排。其收入来源90%以上来自税收，非税收入很少，支出主要用于政府提供的公共产品和服务，包括教育、医疗卫生、住房保障、农林水事务、国防、公共安全等。

　　政府性基金预算收入属于非税收入，包括国有土地出让金收入、铁路建设基金、地方教育附加等，支出特点是专款专用，用于社会发展和改善民生，如教育、城市建设、文化事业发展等。2011年全国政府性基金收支规模突破4万亿元。

　　国有资本经营预算的收入来源，主要是按照相关规定和比例向国有企业收取的国有资本收益，主要用于国有经济和产业结构调整、改革重组、重大技术创新等。

　　作为社会保障预算的重要内容之一，社会保险基金预算包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。目前，社会保险基金预算编制已经试行了两年，明年有望正式实行。

　　白景明说，这四大预算有重点、有分工，相对独立又相互衔接。比如，从政府性基金的土地出让净收益中，分别计提10%用于教育和农田水利建设；公共预算和社会保险基金预算都有社会保障的内容，但按照规定，社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金。

　　让钱花得透明

　　所有政府性收支都要纳入预算管理，加大监督力度

　　白景明指出，实行全口径预算，就是要把所有政府性收支全部纳入预算，实行统一、完整、全面、规范的管理，即横向到边——同一级政府所有部门的收支都要纳入预算管理；纵向到底——实行一级政府一级预算，从中央到省、市、县、乡五级政府，都要把所有政府资金分别纳入到各个预算来管理。

　　从预算管理的完整性、统一性来说，目前政府预算体系，突出问题之一是不能完整而全面地反映政府财务信息，如政府担保的融资等没有纳入财政管理范围，国有资本预算也只是对国资委集中管理的国有企业分红部分进行监督的收支记录，没有汇总全国国有资本财务报告等。

　　中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文认为，十八大报告中提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，根本目的在于帮助政府依法行政，促使行政权在阳光下运行。

　　“加强对政府全口径预算决算的审查和监督，需要多方共同努力。通过多重制约和监督机制，确保国家的‘钱袋子’更加安全，政府资金能够花得规范、花得透明、花到实处、花出效率。”财政部监督检查局局长吴奇修说。

　　吴奇修表示，“明年开始要加大对中央一级预算单位预算资产财务和中央专项转移支付资金的动态监督力度。对日常监管和专项检查中发现的虚报冒领、违规使用中央财政资金等违法违规问题，及时采取通报、暂停拨付、扣减、收回财政资金、追究有关人员责任等措施在当年予以纠正，并作为下一年度预算编制的重要因素，真正构建起预算编制、执行和监督相互制衡、相互协调的财政运行机制，以全面促进财政管理水平的提升，确保预算资金的安全、规范、有效。”

　　让钱花出效率

　　建立预算资金绩效考评体系，实行严格的问责制度

　　“加强审查和监督，更重要的是看政府管理的钱花出去后效果如何，百姓是否得到了更多实惠。”白景明认为，建立对政府管理资金的绩效考评体系，并实行严格的问责制度，应当列为全口径预算审查监督的重要内容。

　　令人欣喜的是，在这方面已经开始迈出实质步伐。财政部决定从2012年开始，试行对国资预算支出项目开展绩效评价，这在2007年国资预算编制以来尚属首次。绩效评价的内容，包括“国有经济和产业结构调整”、“兼并重组”、“技术创新”、“节能减排”四类支出项目。这对于进一步明确国资支出方向和重点具有重要意义。

　　“不仅政府的全部收支要纳入人大监管视野，更要置于公众监督之下。”白景明强调，社会公众监督是整个监督体系中非常重要的一环。应当进一步加大对全口径预决算的宣传解释，让公众详细了解公共预算的资金是怎样分配使用的，政府性基金用在什么地方、建设了哪些项目，国有资产收益如何等情况。只有做好这项工作，才会使公众了解制度现状、寻找合理的监督点，最终做到所有预决算都公开透明，让政府资金的使用更加合理、合法、有效。