2012年11月28日，“财经年会2013：预测与战略”在北京举行。

　　议题三：城镇化进程与土地制度变革实录如下：

　　主持人：感谢各位嘉宾的精采发言，城镇化进程与土地制度变革即将开始，让我们掌声有请主持嘉宾发改委城市和小城镇发展中心李铁主任。

　　李铁：很高兴主持这个论坛，也非常荣幸接受财经杂志的邀请。今年是一个改革年，最重要议题是我们国家城镇化进程如何走。今年5月3号李克强总经理在中欧城镇化高层论坛，就中欧城镇化合作发出明确的信号，在“十二五”要推进中国城镇化的改革。城镇化改革大家直接想一个问题就是户籍管理制度改革，其实不仅仅户籍制度改革，在中国国情条件下，我们户籍制度管理改革还有一系列制度因素制约。我刚刚财经预测发表一篇文章，在中国城镇化面临三个问题，第一是户籍制度管理改革，第二是土地管理制度改革。城镇化进程在中国不仅仅伴随着人口项城市的进入，同时伴随着土地城镇化进程。土地城镇化进程在国外不是问题，因为它是私有化，它是政府、企业、私有产权所有者博弈谈判的关系，在中国不是如此，中国特殊的所谓公有制度，国有土地制度和农村集体土地所有制，是我们当前改革面临不可逾越一个障碍。涉及到那些问题大概有以下几个方面是我们大家所有在座媒体、各个方面比较关注的问题。第一个，就是我们看现有的土地城镇化进程如何破解征地问题，征地问题涉及到原有土地交换关系，到底什么样的方式来面对集体土地所有者，他们利益如何保证，通过产权制度保障，恢复产权制度，确定集体土地同权参与城市开发进程中的交换，还是我们提高现有的经济标准，来逐步的缓解这种征地的矛盾。第二个，所有权的问题，所谓所有权的问题涉及到农村集体土地确权，未来明晰土地的产权，不仅仅包括农村集体建设用地在征地过程中产权问题，同时还要包括在农村之间土地流转，特别是宅基地流转产权性质的问题。第三个，就是我们城市发展模式涉及到土地出让金的问题，已经成为尾大不掉的难题，我们城市发展依赖土地出让金，确实面临严肃制度约束，使我们城市财政困难面临非常紧迫的局面。

　　今天我们邀请几位专家学者官员共同讨论这个话题。下面掌声欢迎我们邀请的专家：第一位，中华人民共和国国土资源部副部长胡存智先生上台。第二位，北京大学国家发展研究院教授、博源基金会成员周其仁先生。第三位，燕京华侨校长华生先生。第四位，中国土地学会副理事长黄小虎先生。第五位，中国人民大学经济学院教授陶然先生。我们把整个会议涉及有关土地管理制度改革，有关顶层设计和地方经验如何更好结合在一起，如何推进城镇化问题进行深入的讨论。

　　因为今天在座的专家比较多，时间有限，我们每个专家发言时间，第一次发言限制在8分钟。大家很期待者我们政府官员先讲还是教授先讲，我想今天把次序倒过来，先请中国人民大学教授陶然先生先就我们就刚才提出的问题进行他的演讲。

　　陶然：感谢财经的邀请，李老师让我先讲。

　　我想讲一下我们中国土地制度跟中国现在经济发展模式是非常相关的。大家可以看到地方政府从90年代中后期大规模建设开发区，工业开发区一般从政府从农村那里低价格征地，然后把土地铺上基础设施，以更低价格给工业用地制造业。跟地方政府谈为什么要这样做，把制造业吸引过来只能拿到25%增值税，实际上要多一点，因为我们有税收返还机制35%左右，大部分钱被中央拿走为什么这样做。地方政府会告诉你，他这样低价出让工业用地原因，是因为本地制造业没有发展，本地服务业发展不起来，服务业可以跟地方政府创造营业税，百分之百归地方政府。而且服务业里面特别是商业和住宅业，能够获得高额土地出让金。所以地方政府在财政最大化过程里面，它是在能够把制造业对于服务业这种财富溢出效应可以内在化，这个因为我考虑到制造业发展能够给服务业带来更多的发展，带来更多的收入，所以我才愿意把工业用地价格不断的再进一步往下压。大家可以看到中国中西部地区大规模搞开发区，现在价格一亩地算帐征地和基础设施成本，一亩地亏十万到几十万，这样一个模式你会看到地方政府在土地出让过程是放量供应工业用地，限制少工商住用地，因为工业用地是全国性买方市场。工业用地价格很便宜，所以就会有比较大规模的外汇的累计，然后央行发人民币来对冲过剩流动性，一定到地方限量少供商业用地的房地产泡沫。在2008年之前玩不错的，开发商向银行借钱再还回去，2009年国际市场不行了，中国政府采取比较扩张性财政和货币政策，你会发现2009年以后，中国的工业用地每年超过增加量超过2008年之前，你甚至看到中国内地每一个省，贵州每个县都搞开发区，而且都是杀价出让工业用地，我想只有两个原因：第一个，财政幻觉，财政和信贷政策操纵房地产市场严重泡沫化，2008年在一线二线城市有房地产泡沫，2009年所有城市都有房地产泡沫，给地方政府财政幻觉这个钱我可以还得去。第二个，所有钱都是央行的钱，还不起以后说，中国在承担2008、2009年之后的回国。情况不是很乐观，很多认为中国政府债务规模不是很大，如果看西班牙的财政，西班牙在房地产危机之前地方政府财政负债比例也不大，当房地产泡沫崩盘以后全部成了大问题。还有很多人认为中国居民购买房子，我们付的首付比较高，但是中国房地产商贷款很多，如果房地产出了问题，整个经济会受到很的的影响。

　　怎么解决这个问题？房地产泡沫已经存在的情况下，很多学者支持集体建设用地要入市，把房地产泡沫降下来。房地产泡沫已经很高，很快集体建设用地入市会让房地产加速崩盘。可以做的方法在城市郊区、城中村扩张里面，政府和农民进行谈判，政府拿走一部分基础设施用地，农民给他一部分地，我允许你先盖出租房给农民工，我们有两亿农民工加上加速，加上城市新近人口4到4.5亿人，这个房子只可以出租，10到15年可以上市转让。换句话说政府不像以前那样征地，给农民出租。第二个，中国工业用地非常不集约，政府跟制造业重新谈判，我们有2000万亩制造业工业用地，我们容积率提高一倍节省1000万亩，每年100万亩转成商住用地，利用这样土地出让金来逐渐的把现在欠债还掉，还为未来基础设计投资融资，大概采取非常小心的措施，让更多土地集中在商住用地。然后把限购政策去掉，推动经济增长，解决地方债务，使农民工在城市里面能够有租得起房，政府给农民盖得出租房抽一点税，给农民工子弟建设一些公立学校，进行良性循环。不这么改革，中国未来经济前景是比较悲观的。

　　李铁：陶然讲的很有意思，为我们现在城镇化变革提出很好的方案，而且严格控制在8分钟之内，还得进一步鼓励。有关的方案我们还得听一听半官方机构怎么评价你的想法，黄小虎先生原来在国土资源部土地规划院当院长，现在是土地协会理事长，我们听一听他自己对征地制度改革，特别是针对陶然先生一些提议，你我什么自己的想法。

　　黄小虎：土地管理部门探讨征地制度改革从90年代就开始，大体90年代末到本世纪初形成一个改革的思路，概括四句话：缩小征用范围、提高补偿标准、拓宽安置途径、完善征地程序。这四句话姑不论是不是完善准确，但是这四句话到现在为止可以说改革并不顺利。十几年过去了，各地按照这样四句话做了许多的探索，积累了大量的宝贵经验，形成了不少的共识，应当说还是取得了很大的进展。但是唯独对缩小征地范围至今达不成共识，缩小征地范围是什么意思呢？就是基础性、公益性项目你可以征地，但是经营性的项目节不要再征了，不征了也得用地，用谁的？就可以直接使用农村集体的建设用地，也就是说要允许集体建设用地进入市场，也就是我们常说要建立城乡统一的土地制度。可以说这是征地制度改革的其中应有之意。过去有一个说法，叫做这是一件事情的两个方面。达不成共识，主要是国家政府的有关决策层面不认可，我这里要说一下，这个决策层面不单单是国土资源部，因为国土资源部它是具体承担这件事的，但是它要听取各方面的意见，一听意见就来了，投资部门、大的用地户、各地方政府都反对，国土资源部一就犹豫了。各方面不认可的关键在哪儿呢？就是缩小了征地范围，你允许集体土地进入了市场，那么政府可以征的地，特别是可卖的地就少了，就会影响政府的土地财政和土地金融，这就从根本上触动政府经营土地的制度，以及它所形成的利益格局。所以思来想去有关决策层面的结论就是，这件事大太了，容当缓刑先放放吧。

　　我们由此看到征地制度牵出一个制度，叫做政府经营土地制度，这两个制度是一个表里的关系，表面这是一个征地制度，里子的东西是政府经营土地制度。达不成一致，就产生了一个问题，我们现在的政府经营土地制度或现在的这套征地制度还能不能继续下去，政府经营土地制度和现行的征地制度是一个旧的发展方式一个部分，有这么几个体现：第一，叫做外因扩张、粗放发展。保护耕地就是保护我们生命线，讲了20多年了，保护住了吗？不是我们做这个工作人不努力，是我们再努力也没有用，因为你那个政府经营土地他要讲成本的，肯定是征地有钱，用存量土地要花钱，而且成本高，所以我们这么些年城市发展无一例外，全国城市无一例外，都走了一条外延扩张的路子，耕地不可能保护住，我有这么一个可能极端的结论，政府经营土地如果不改，保护耕地只不过是一个空话。第二，就是社会分配不公，首先倒霉的是农民。因为社会产品的分配都是以生产条件的分配为前提的，农民的生产条件，手里有土地，可是这个土地不允许他进入市场，不能够自主的去发展工业，参与工业化和城镇化的道路，它在社会产品分配当中就永远处在一个弱势的地位上。我们现在农民财产收入，我看其仁教授前些年有一个报告就是3%，农民收入财产性收入只占3%，如果把土地财产真正进入市场以后，那局面可能就有很大的变化。第三，透支未来。土地财政、土地金融都是透支未来，孕育着政府信用危机和财政金融风险。第四，政府的行为扭曲和失控。你裁判员下场去踢球当运动员，这个市场秩序能规范吗？肯定是不透明、不规范的。正常的市场秩序就不可能建立起来，这里还有其他一些扭曲我就不展开讲了。我们可以看看这样的发展好还是不好？科学还是不科学？我想大家都可以有自己的评判，这样的发展方式恐怕难以为继。

　　接下来的问题就是改变这种旧的发展方式的条件是不是具备了？改革的时机是不是成熟了？现在经过30年的发展，我们政府的财力已经比较雄厚了，政府截支潜力巨大。我在政府干了小20年体会非常深，我干了很多事情、花了很多钱，回过头来看真是没什么用。第二点，我们经过30年的外延扩展，城市存量土地集约利用的潜力巨大，如果你把大量的集体建设用地如果允许它进入市场，它也可以得到充分的利用，经过就活了，增加弹性，投资消费都可以起来。我觉得土地不会构成发展的根本性的障碍。第三点，中央的指导思想早已经明确了，十七届三中全会就已经提出来，要逐步的构建城乡统一的土地市场，在这个精神的指引下，各地方进行了大量的实验探索，比如说成都统筹城乡发展的经验、比如说广东三旧改造的经验、比如说北京的50个城中村改造的经验，都已经突破了我们现行制度的束缚，呼唤国家层面的改革尽快出台。我认为改革的条件已经具备、时机已经成熟，不宜再拖了。

　　最后的问题就是怎么改？我个人设想：第一，要改革基础土地管理和土地经营集一体的体制。第二，区别对待、分步推进。第三，制止清理政府土地融资行为。第四，规范土地出让金的支出。政府用土地融资，严重来说于法无据，法律规定出让后土地使用权可以抵押，法律没有规定未经出让的土地也可以抵押，按照行政管理法的精神，政府凡是没有经过允许那就是不允许的，我们这些年拿着土地去融资已经是很普遍的现象。第五，改革规划体制机制。

　　李铁：黄小虎提出很多观点我们需要讨论，现有土地制度在现有整个制度框架下形成，也形成固定利益关系，这种利益关系如何确保城市基础设施投资，保证城镇化得到改善，同时解决进一步发展一系列的问题，投资增长的问题、低成本的问题。我们在这个环境下如何在现有制度上做地域性调整，如何在这种基础上进行土地制度改革，我想华生是不是有很多自己的想法，请您来谈一谈。

　　华生：刚才李铁介绍黄理事长是半官方机构，听完了基本上知道为什么我们土地市场会乱成这个样子。现在讲土地制度要改革，我觉得这个没有问题，现在主要的问题是在于怎么改，就跟我们股市一样，这一年来改了不少，未进门有人拉住我，你还谈土地，说的股市已经没命了。我说现在领导讲了改革是最大的红利，要看改革也是最大的救市，土地市场也是这样的。但是究竟怎么改？我想我们坐在台面的人可能观点都不太一致。我个人的理解，我今天讲城市化和土地制度，这两件事情确实是紧密关联的，从一点意义上来说，城市化的核心就是土地，城市化就是农民进城换了一个地方去住，就是换了一块土地去住，所以我觉得这是本质。我们这些年搞成今天这个样子，中国的土地制度城市化当中最大的问题是什么，我觉得这个是要问问半官方包括官方，还没有来更高官方的机构。最大的问题是我们人口城市化和土地城市化的脱节，为什么脱节呢？跟我们这些年来推行建设用地增减挂钩是直接相关，因为你只在土地上做文章，挂钩上没有问题。几年前我就说我们不是拿土地跟土地挂钩，而是拿土地和农民进城取得户籍落户挂钩，同样是我们这个体制它就会产生完全不同的结果。因为我们不能脱离现在我们整个经济政治跟政府的状况来谈问题，所以这是我第一个观点，我觉得研究的问题首先要看到什么是它的主要问题，然后对症下药的药方是什么。

　　第二，刚才黄理事长也讲到我们中央文件也有很多，缩小征地范围，只有公益性才能征地，这个事情可以另外讨论。假定这个话是对的，也是可以做的，那么它暗含土地财政现在就要立即结束。因为既然只征公益性土地那是要赔钱的，没有土地可招拍挂，这样提出来的问题要结束现在的土地财政，这是一个大问题。但是我看我们的各个方面并没有做这个准备，没有做这个准备的时候讲缩小征地范围，讲只做公益性的征地，基本上就是空话。空话、大话、套话在其他领域还可以混混，在经济领域是不好混的，因为马上它就要兑现。我觉得如果是想有这方面的想法，第一，要处理就是土地财政，土地财政如果取消会带来那些问题、用什么样机制替代这是才研究的问题，我们再讲一百年缩小征地范围，基本上我看没用。

　　最后一点，我们现在改革坐在台上的人分歧就很多，最根本不要走偏一个方向，包括媒体上现在流行的观点，我个人是不赞成的。就是我们土地制度改革的主要的受益主体究竟是谁？我认为土地制度改革方向如果正确，如果能够取得实际效果，关紧是要明确土地制度改革受益的主体应该是宜居城市的外来人口，因为他们是城市化的主力军，其中首先是农民工和他们的家属，土地制度改革不是给城中村和城郊已经很好的农民继续锦上添花，土地制度改革也不是给我们开发商回到2005年之前没有招拍挂自己可以到处去拿地、到处公关，成为开发商的盛宴，也不是土地改革的目的。土地制度改革也不是城市各界精英在城郊的别墅官员取得合法产权证，以及进一步多搞庄园。土地制度改革受益主题必须是农民工和家属，抓住这条主线一定不会出问题，偏离这条主线一定会出大问题。

　　李铁：华生提出非常现实的问题，就是土地制度改革究竟为了谁，以往土地制度改革城镇居民偏多，很多人理解为政府。刚才小虎和华生都在强调，土地制度改革涉及到方方面面利益，而政府在制定这项政策中有很多因素，我们下面请国土资源部副部长胡存智先生，就有关方面问题谈一下他自己的看法。

　　胡存智：由于时间关系我就想说三点意见：

　　第一点，关于现行土地管理制度的问题。我认为现行的土地管理制度基本上是符合中国的国情的，无论是在城镇化、工业化和农业现代化上，现行土地管理制度有力的支撑了改革开放30年整个这“三化”的进程，在“三化”进程中有今天这样的发展成果和基本上顺利的这么发展的进程，这个过程里边应该说得益于现在个土地制度。当然不是说土地制度没有问题。现行制度管理制度大体上归纳起来可以用五计划表述一下：以耕地保护为目标，以用途管制为核心，以有偿市场也皆是市场化配置作用方向，以产权管理作为基础，这样的制度从目前来看是顺应了整个市场经济改革的方向。尽管在实践过程中优缺点，确实也有刚才专家说的一些现象，这是有的，但是毕竟为保障农民的权益，保护耕地和推动经济的发展，从大的形式整体来看也保障了工业化、城镇化建设的发展，所以应该说土地在这里面能发挥作用，这应该是一个不争的事实。从这一点上来看，从历史发展的观点来看，以及从整个当前中国经济发展来看，有30年的高速发展，应该说这种发展是建立在坚实可靠的土地基础之上，这是我的第一个观点。

　　第二点，今天我们主要的议题是说在城镇化的进程中，土地管理制度改革的问题。归纳起来说，城镇化进程中从发展的目标和存在的问题来看，可以从土地上概括成几个方面，因为城镇化进程中涉及的需要改革的制度很多，如果从土地上看我认为主要是四个方面：第一个，跟城镇化发展战略和布局相关的土地管理制度改革的问题。当前中国在城镇化进程中，用什么样的城镇化的战略来进行发展，以及形成什么样的城镇化布局，这是当前一个非常重要需要考虑的问题。十八大的报告也提出来，要优化国土空间开发的格局，推动城镇化，建设美丽家园。其中就有很重要的城镇化战略和布局的问题，这是第一个方面。这里面关系到大中小城市的协调发展，以及城镇的布局、美丽家园的建设、生产生活和生态空间的合理安排，这些都与土地管理制度密切相关，因此在这方面也要根据这些要求土地管理制度作出适应的改革和变化。第二个，城镇化发展进程中发展的质量和水平问题。刚才专家也谈到这个问题，就是人口城镇化的问题、土地城镇化的问题，这实际上是城镇化发展内在的一个本质的要求。确实也关系到土地制度改革的问题，比如说城市用地扩张的过快，而人口没有及时的能够跟进，能够在城市里面落户，或者享受城市里边各种公共服务，这显然这是一种人地关系的问题。同时由于人口没有能够及时进行城镇化没有落地，必然带来土地是否集约节约利用的问题，实际上这些问题在土地上看来并不是很困难解决。比如说地用多了，人口城镇化速度加快，公共服务体系加速坚决，土地的集约节约程度就会提升。同时也关系到正式的运行效率，关系到市场和土地市场的配置方式等等问题。第三个，城镇化发展过程中的土地利益的分享问题。这次我们城镇化发展过程中发展的目的是什么，目的就是使全体人民的生活都好起来，能够享受城镇化进程带来的繁荣，共享这个繁荣。不仅是城里人要享受，农民也要享受。反过来也一样，也不仅是说农民要享受，城里人不能享受，因为土地的涨价、土地的增值还是要归公、归国有，这一点是我们宪法原则和经济学原理所确定的。既然要享受利益分享的问题，这里面涉及到土地增值收益怎么更多向农民倾斜，增加农民增值收益，来共享城市化带来的繁荣，同时还有一个怎么解决好集体土地也在这个过程中能够更好的发挥它的作用。第四个，在城镇化进程中，要切实保护各方的土地权益，把我们公民社会各方面的财产牢固建立在地权稳固基础上，地权不是稳固或者得不到保障，上面附着物像房屋都不是稳固，这些权益都要保护，不仅农民土地权益得到保护，各方土地权益都应该得到保护。

　　第三点，我们要进行什么样土地制度的改革：第一个，对现行土地用途管理制度进行深化完善，使得我们可以更好的按照国家确定主体功能区规划，以及生态文明建设的需要建设美好家园，为生产、生活、生态的空间留下足够的余地，形成协调搭配美丽的宜居城市和乡村。第二个，对土地集约节约用地制度、有偿使用制度或者市场中经常说到土地的资产、资本管理的制度，以及大家议论比较多的涉及到土地财政的，就是土地的价税费的制度体系进行协调改革，不仅是税的改革，还涉及到价格税费的改革。第三个，相应进行土地空间转换征地制度的改革和集体建设用地制度改革。第四个，加快土地权益保护，进行土地登记、土地产权保护这样的制度改革。我想我就简单把制度改革归纳成四个方面。在这里我想强调一句，土地管理制度的改革，也是一个系统工程，也是一个涉及方方面面的事情，绝对不是毕其功于一役，用一个简单的制度把城镇化诸多问题解决，我们按照统筹协调、积极稳妥的方式推进土地制度改革。

　　李铁：胡部长刚才虽然是个人观点，但是做了一个非常官方的诠释，对当前土地制度改革提出很多的看法。毕竟土地制度改革确实牵一发而动全身。土地制度改革从顶层设计已经做了很多工作，在实践中确实从成都、重庆、天津都做了很多很好的探索。周其仁教授在土地制度问题上进行大量、深入、细致调查研究，我们倾听一下周其仁先生对这些问题的看法。

　　周其仁：刚才各位讲了很多好的意见，从经验上看中国的脉络还是蛮清楚的，就是经济自由一增加，城镇化就加速了。过去我们制度是一个划地为牢的体制，城乡之间不同的产业、不同的地方也包括城市之间都是不能轻易动的，这种不能动的体制有严重束缚了生产力。改革以后增加经济自由，增加经济自由人是很灵的，所谓人往高处走，往较高收入分享努力，这样城镇化从不到20%，到去年有有51%多，这个脉络很清楚。新的问题是什么？就是经济自由发展在不同的方面不平衡，因为经济自由要靠权力来规范它，因为你不能说一个自由去妨碍其他人的自由，那就要打起来，这个社会就会麻烦。但是不同的资产权力规范难度不一样，人身上资产比较容易规范，我打工能力和人力资本背起来可以走，那里收入高就到哪里去，中国几亿人从低收入区往较高收入区移动，也提高整个国民的收入。但其他资产像今天讨论的土地资产要麻烦的多，不能背起来就走，它有很大的未知性。两个礼拜前我去的贵州湄潭，湄潭有7万人在外面打工，在家里都有地，有宅基地、承保地、山林都有的，但是他没有办法把地背起来就到北京、上海、广东。如果背起来城市化当中土地问题好解决，背那里往那里一放，自己住一块，再卖一块，日子好过了。人移动容易，土地移动难，土地资产确定比较困难。这两个东西不匹配，人动流动性和土地配置灵活性之间有冲突。

　　中国土地制度是半行政半市场，行政权力和市场权力过渡转型时期一种混合。土地现在不能说没有市场，1987、1988年深圳开始土地拍卖，对我们国家土地资源配置起到巨大作用。问题是问题，成就是成就，没有当时这么一拍，完全是靠划拨，高兴给谁就给谁，中国没有今天的成绩。但是什么地可以拍卖进入市场。这个口子很小，第一，必须是国有土地，国有土地哪儿来的？从农民那里拿来的、征来的，征这个字很了不得，不能讲价钱，他是强制的，志在必得，一划圈就要拿过来，补偿是政府定，补偿怎么付政府这方面执行，从政治角度是高度强制、高度政府主导，资源拿到政府手里，有一个市场可以拍。城镇化涨的很快，好的位置土地价格涨的非常高，这样带来非常普遍经济冲动，就是我们多征一些地，多储备一些地，不断往市场卖，财政也很好、金融也很好、发展也很好。

　　这个事情跟另外一个层面发生冲突，国有土地、集体土地都是农民的地，农民说你地拿国防基地大家就说算了。农民看到你拿去卖那么高的价钱，农民慢慢也醒了，他也开始懂这个东西，所以摩擦就在这个地方发生。这条路怎么走出来，我想强调土地改革不是为改革土地而改土地，要跟整个城镇化配合起来，跟人口流动重新集聚有一个很好的配合，这是我们这个事情很好出发点。怎么配合？高度行政化土地配置，跟人较大自由流动，我的看法现在很难配合的好，因为人的流动很大程度，人不讲级别，你珠三角如果收入相对比较高，到哪里有亲戚朋友和老乡给我指一条路我就去了。可是行政主导土地制度是讲行政级别的，我们土地拍卖从香港学来，可是香港就是一个城市政府，大陆这里是中央省市县乡镇五级政府，每级政府现在都有一个半市场化土地冲动，这个对于土地资源的配置现在形成的矛盾是非常的大。所以你怎么改呢？让我想去过去中国改革的经验，过去我们粮食就是这样的经验，统购统销，农民种的粮食不能卖，政府定一个价再卖。那个体制搞的粮食怎么搞也不够吃，改的时候到底怎么改？一个农村的改革包产到户，生产积极性提高了，非常重要、非常艰难改统购统销粮食制度，统购统销保护了城市、工业、军队，所有粮食靠统购统销维持着，这个轨一天就拆掉，口号可以很激进，国民经济就乱套了，就找一个适合中国情况渐进改革办法。在研究当中发现两个东西可以挖，第一，高度行政化一定种粮食，有些地方不适合种相等，种经济作物收入高，能不能用经济作物收入的钱交货币税。这是从地方调查吸收为全国改革政策一个办法，使刚性制度增加一点弹性。第二，在国家规定的非要收上来粮食保我们城市供应、保大城市供应、保军队粮食数额之外，增加生产粮食可以市场卖，双轨，通过统购统销改革基本上这两个地方经验基础上走出来。让一轨稳住，一轨发展，实际成熟再并轨再完成粮食市场化。当然土地问题比粮食问题复杂，经济价值和利益也复杂。

　　但是现在第一位问题不是收缩征地范围，工业化、城镇化要用地的，如果只懂征地又收缩，那么经济怎么办，可是更重要除了征地有没有别的办法配置土地资源，这也是我们对重庆、成都改革经验非常有兴趣，那些经验讲起来很多，非常重要经过努力可以探索出一条路，把原来土地交给政府再去卖，变成一个新的轨道，可以不要通过征地也经过一系列的规划和规范，把它纳入市场交易的范围内。城市和工业用地，除了国家征地、卖地这条途径，还有另外一条途径获得土地资源，这是我们认为地方实践经验有价值的地方。当然你看成都、重庆市场轨道还是一个初期的阶段，发育不成熟，有的还依附于在原来行政主导的归置下，必须土地腾出来先到地方政府定价。里头也有一个新的评价，直接把资源公开拍卖的市场，在较大范围内发现价格，定价，评价相对稀缺性。这样走至少我们在这些地方做了观察的，我觉得有一点信息，就是只要有一个路可以慢慢走出来，有可能把大难题，让土地资源配置，跟人口流动资金能够协调好一点。关键是地方实践的东西不可能是完美的，你要去批评都可以批评，批评也是对地方很好的帮助。我觉得在北京制定政策、研究制度变化，应该充分吸取地层变革的理由，不能完全靠我们顶层设计，就关起门来应该怎么样、最好怎么样、最理想的方式怎么样。应该找到中国什么样的道路走得出来，不完善能不能做一点修正能不能变成立法规矩，超过地方全国性起作用的制度。十八大已经围绕这个难题做了很多尝试，应该在里头吸取这个经验。因为中国的问题确实大，而且复杂，完全靠我们想象那样是最好的，这个也有意义。更有意义在实践中把道路走出来。

　　李铁：第一轮发言都结束了，这里头确实代表很多不同的观点，有的是代表政府的立场，当然了也是希望来推进改革，无论地方实践，还是在中央顶层设计，都是政府在操作，我们没有办法把土地像大包干直接还原给个人，还原给个人这些事情很可能一发不可收拾。

　　下一轮给在座听众们提一个要求，如果有问题可以递条子给我，咱们没有时间站起来寻找每一个人发言，你们针对哪一个专家或者政府官员有问题可以提出来，我可以转达，我后边要留出10分钟时间给大家提问题。现在我对专家讲我提出一些问题。第一个问题提给华生，华生对官方政策经常持批评态度，批评态度有很多建设性的立场，我刚才特别注意到华生您说要给外来农民工在土地政策上，解决外来农民工生存问题实现一条土地改革的路径，你用两分钟的时间说，这个路径有一些什么具体化的设想吗？

　　华生：两分钟可能不行，两小时可能也不够，所以我觉得我就讲不了了。确实这一年多主要做这个题目研究，我觉得现在最重要刚才说的，就是我们主导思路是什么，我们现在主导思路我的感觉主要增加农民收益的口号下，实际上是给城中村和城郊农民主要给他们谋利益，同时也是给开发商谋利益。如果沿着这条路，我们所谓城市化、新型城市化，来实现今后20年设想基本上要落空。关键是主导思想，包括十八大报告说要增加农民分享的比例，说实话我是没学懂，我不知道怎么分享，我们城郊分四套房是不是增加六套房是不是就是分享，这个分享对城镇化推进有多大作用，如果不是这样设置什么样的机制分享，我也没看到包括国土部相关部门在这些方面提出一些什么意见，这些方面我们可以找时间慢慢探讨。我想强调如果我们思路仅仅在权力下面，实际上把利益向一部分人倾斜。举个例子，政府招拍挂之前那就是市场化的，开发商自己找到一个农村，然后把地方干部搞定，然后就搞一下土地，我们是不是回到那样的情况，那个恐怕不是我们希望的。现在不要再改革的口号下面结果搞出更差的东西来，那就不行。

　　李铁：华生回答的问题倒不想土地制度改革，像收入分配制度改革，收入分配制度解决财产收益倾向的时候，可能更多考虑华生的建议，怎么把土地增值收益偏向于更远郊的农村。我知道重庆实践过程中，对远郊农村有过一些考虑，通过地票把远郊土地怎么样进一步流转，流转到城里使远郊本来得不到级差地租收益的农民，可以在这个过程中分享这方面利益，小虎你对重庆改革的事情应该有所了解吧？你对这个事情怎么看？重庆城乡统筹的改革。

　　黄小虎：我很赞成刚才其仁教授的意见，就是在地方实践不会十全十美，它有很多问题，包括刚才华生发言里批评增减挂钩，我觉得如果你从地方操作层面来看，确实存在着混乱，但是你要从一个长的时间段来看，历史的趋势必然是城镇化的发展以后，农村集体建设用地要减少，城市建设用地要增加。我理解国土部出台政策的本意是这么一个本意，当然具体操作是不是完善，底下怎么弄，底下为什么把它走偏了，跟我们现行制度有关系，到底下主要是为了弄目标，政府目标想办法把农村地拿到手弄指标，而且强迫上楼这些问题都出来了，这些问题是客观存在的。总的趋势还是随着城镇化发展，农村建设用地应该减少，我们现在空心村非常的多。

　　重庆地票我不是特别了解，刚才你也说了它对于偏远地区的农民盘活他的土地资产、增加他分享城市化进程还是起到一定作用。因为城郊农民不太愿意卖，因为它的地价高，反而偏远地区愿意把地票拿去交易。

　　陶然：针对华老师和黄老师稍微说一点，大量人口住在城中村或者集体宿舍，怎么解决他们住房，一是政府提供保障性住房，二是允许城郊农民盖。我们现在最大的问题，很明显地方政府商住用地限供，使得城郊农民价格要的很高。另外一种做法，我们作为地方保障性住房，目前体制下我看不到地方政府有积极性花这个钱，虽然中央不断有压制，所以我们要做通过市场来提供，政府不仅不用花钱，还可以收税，这个也许是一个好的方向。

　　第二个，关于增加挂钩的问题，我们农村里面城中村有很多宅基地占地比较大、比较浪费，也很多人已经出去了，哪些人在城市里面也没有办法定居下来。但是我们之所以出台这个政策，是因为我们国家有一个严格耕地保护政策，就是说城市占一分耕地，农村减少一分耕地。农村增加耕地不光是拆宅基地，还有一种农地整理，这样也可以增加农村耕地，农地整理有很大的潜力，有很多农地基础设施边边角角碎地做好，当然我不是说坟地，农地整理有很大的潜力，农地整理增加新的耕地，也可以创造指标。在中国2006年进行税费改革，地方政府投资农业基础设施积极性下降，不能收费就不搞了。中央和上级政府投了大量水利设施，水利设施就不能运转了。如果农地整理形成耕地遮抵建设用地之，地方政府把农地整理好，农村不仅新增耕地，解决农业基础设施建设和给城市创造建设用地指标的一个方法。

　　李铁：你提的问题涉及到产权和同权，到底政府操作双轨制怎么走。我注意到周其仁讲的观点双轨制，双轨制是非常好的设想，我想可能对胡部长应该有所启发，我们顶层设计者尽管国土资源部在当前土地制度改革过程中，你认为哪一块做的比较符合双轨制思路的？

　　胡存智：我也赞同周其仁教授对改革步骤和路径的选择。在十七届三中全会决议做出来以后，各方面其实也是在按照这个路在走，一方面保持现在的制度的稳定性，以及发挥它的合理作用。另一方面，也是看到它的不足和缺陷，并且按照大家所指出来的缺陷在哪儿，朝着这个方向在走，也是分步骤的走。比如说重庆的模式、成都的模式，包括目前还有一些批评的增减挂钩的模式，实际上都是这种方式的体现。比如说重庆的模式开始设计的时候就有过一个想法，就是让农民带着地票进城，就是要解决土地资产效益怎么发挥的地方，区位很差的地方，怎么把提前潜在的价值释放出来。所以我觉得这些成功的经验都是很好的，给下一步的改革提供很和的参考，所以我对这些改革的试点方式都是比较赞成。作为政府部门在试点上面我们也有基本的操作要求，既要积极，也要稳妥，要充分的论证，同时还要试点，通过试点再进行示范，最后再推开，最后才能达到目的。因为土地问题土地制度改革比较复杂，往往牵一发动全身，牵扯各方面利益比较多，所以在这个问题上我们提出来积极稳妥进行改革，而且针对城镇化进程过程中的问题，系统的考虑、系统设计、系统解决。

　　李铁：当然我特别先谢谢胡部长，我倒是特别想问一下，双轨制成都城乡统筹、重庆城乡统筹挂钩包括确权算不算双轨制的内容，你觉得你双轨制具体的路线明确一下应该是什么？

　　周其仁：这个叫不叫双轨制流行语言来定，现在怎么叫我没有意见。我现在比较看重地方的实验，成都就是有两个问题，一是动土地之前基础工作做好就是确权，政府的权威把土地边界划清楚地确权不能确到集体，要确到户，使用权包括转让权确定到户，这个工作成都做的非常扎实，前后花了三年时间。第二个，确权之后，特别是流转权，交易平台不能太地方，要放到一个较大市场平台上来发现价格，这是整个地方实验当中，所谓开一个轨也好，一个新的支点，不用行政权，刚才讲1988年资源配置走了一部分市场化成功经验你也要吸收进来，不能有权想卖给谁卖给谁，我要发现价格，成都、重庆都有产权交易中心，成都有5万亩地票完成交易，刚才胡部长讲农民可以带着地票进城，地背不进来，老家那块地我复垦为农地，原来老家盖房子的权力抽出来，放在重庆交易平台定一个价，有人买一个价再找地方落地，这个资源配置方式改变划地为牢资源配置方式。地方是两条，一条是确权，确权要到户到农民，而且给他转让权一定要转让，他也可以不转让这是第一个支点。第二个支点，一定要有一个市场，资源不放到市场评价，现在土地差价各地差非常大，农产品差价没有那么大，白菜、粮食全国价有全国价格形成机制。土地是高度地方化，对资源配置从经济原理来看是不太合理的，地方实际上最重要是两条。确权不要小看，不单单是经济改革，是社会改革，划定政府什么事情可以做，什么事情不可以做。拿地太容易会导致土地的低效率配置，拿地困难你才必须有一个拿过来用比原来用的更合理，你才拿得动，这就是市场机制。所以基于权力、基于自愿、基于相对价格配置土地资源，我们看成都这条路非常艰难，但是也可以走得过来。

　　李铁：咱们讨论问题的一个方面，我们要换一个话题，别都在农地确权、挂钩这些问题上讨论，这是一个方面。现在还得看另一方面，我们都知道土地垢病很重要就是征地土地，土地出让金是万恶之首，很多城市发展预期，无论城投债、贷款和地方债，还款预期都是土地出让金，如果离开土地出让金很多城市没有办法生存，这是当前制定改革需要化解非常的问题，很多地方提出房产税等等。在座我想先提问华生，你对这件事的化解你有什么想法，因为米不解决地方政府这方面的利益问题，你去谈那件事恐怕很难去解决？

　　华生：在土地制度改革当中，这一点我倒是赞成其仁的意见，成都和重庆地票的模式，相对来说是在正确方向上走了一步，但是需要研究的是这个制度能不能走得通，今天在这儿不能展开，我个人初步研究可能走不通，需要设计更好机制替代它。我们大家可能最大的共识在有一点上，就是土地财政恐怕不能搞下去，政府当商人拍卖土地搞土地财政，这个模式不改，我们土地制度上所有改革都走不来，现在这也是对新一届政府一个考验，就跟反腐败是一个道理。政府首先对自己开一刀，下面的刀才能全好开，所以我个人觉得现在首要的是政府要积极研究替代土地财政的办法，就是不能够这么搞下去，不能拿别人地再来拍卖，这个模式是走不下去。这个模式不是必然的，在2005年以前没有土地招标挂，改革开放也有20年做的也很好，并不是说缺了这一块就不能过日子。而且我们看到靠土地收入地方政府不是最穷的政府，都是最富的地方，说明这不是根本问题。

　　李铁：这个问题回答非常有意思，黄小虎积极发言。

　　黄小虎：放开土地市场以后，如果其他的措施不跟上，可能会出现华生所担心那种情况，比如说像北京50个城中村改造，一下子一夜暴富，又产生新的分配不公。怎么解决这个问题呢？放开土地市场的同时，征收土地财产税，存量土地征，财产税年年征，经过评估，这样的话政府对增量土地的依赖就可以逐渐转移到存量的土地依赖，经济活了以后其他方面税收也会多。包括宅基地，宅基地原则上也要征财产税，但是对于农民在规定标准内可以免征，你市民去买房子不要限制人家，你可以去买，但是你买了你就要年年交财产税，超占的部分应该是累进的，超占的部分税率更高。

　　李铁：听听胡部长谈谈这个问题，地方政府对国土资源部压力是非常大的，你怎么看待这个问题，简要回答？

　　胡存智：首先大家都谈到土地财政问题，实际上对关于土地财政这些说法，还应该进一步深入的研究，如果说通过土地交换把地价款认为是土地财政的话，那么从土地收税，同样交给政府财政算什么财政，这个问题应该从更大更高的层面系统的考虑这个问题，跟整个财税体制的设计和整个安排要结合在一起考虑。按照市场化方向走，绝不仅仅是说就对现行的制度断然否定，或者是不加条件给予肯定，这都不可取。刚才我说过这个制度支撑30年的高速发展，有它的合理性，并不是说它没有缺点，这是大家都看到了，所以专家们在谈到这个问题的时候，我是同意的，它是有缺点的。只不过在现行机制运行下，仍然有一定的作用和向前推进改善的地方，我们轻易的说这个事情就应该废弃或者不可行，甚至从道德高度来批判它，我觉得都不可取，我们应该肯定它的积极意义的同时，看到它的不足，然后价格改革。这个制度开始设计的时候，就是按照市场化方向走的，大家谈到招拍挂制度带来的一些负面的作用是有的，但是招拍挂制度它在中国国情下很好的抑制腐败的问题，从源头建立惩罚体系也是功不可没。因此对这个问题要全面系统深刻的分析，既不条件加以肯定，也不是说一概抹煞，而是要改革、要完善。

　　李铁：周其仁你对这个问题怎么看？

　　周其仁：现实就是现实，改革方向要非常明确，这一点我同意，这是一个宪法问题，政府用强制力得到的资源进市场，这个从宪法准则上是不可以的，它会根本歪曲这个社会、国家、公民、市场之间的关系，这是社会主义市场经济当中非常原则性的问题，这一条要明确。这么多地方政府进入土地财政这是现实经济问题，怎么收要有步骤。一是财产税作为替代，现在仅仅在两个城市做替代，应该扩大这个试点范围，增加强度。第二，刚才讲的，如果要收缩这一轨，要把另一轨大概弄清楚，另一轨不起来之前，这轨收缩很难收的下来。倒过来讲市场那一轨能起来、能明确，拿地去卖轨道就应该定量减、定期减，不减下来不光是资源配置效率的问题，会影响到收入分配，会影响社会公正。

　　李铁：刚才看了大家递的条子，有些和本次讨论无关，还有一些在座无论在座都给了解答，关于重庆、成都城乡统筹基本经验的判断。今天下午我们讨论到此结束，我觉得我们在座所有专家和官员，都提出了很好的想法，也让大家对十八大以后未来可能进行的改革，至少从专家、学者、政府部门的角度有一个比较大致的了解，靠这么一个短短座谈会能达到一个什么样效果，恐怕还做不到。不管怎么样，在座各位应该对台上各位专家官员表示衷心的感谢。

　　主持人：议题三到此结束，谢谢大家。