本报记者 黄晶华

　　“除城乡养老制度衔接问题之外，目前的养老‘双轨制’问题更值得关注，如果规则本身有问题，那也就无法实现公平。”

　　11月26日，人力资源和社会保障部就《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》(简称《征求意见稿》)开始向社会公开征求意见。尽管这给解决中国现行不同养老保险制度之间的衔接问题一个参考思路，但多位专家均指出，其中关于缴费年限、统筹账户资金不能转移等细节问题需要再研究。

　　征求意见稿仍存缺陷

　　据人力资源和社会保障部介绍，近年来，中国加快了覆盖城乡居民的社会保障体系建设，城乡基本养老保险制度已经全面建立。2009年国务院办公厅颁布城镇职工基本养老保险关系转移接续办法，对包括农民工在内的3亿参保人员(其中参保缴费人员2.27亿人)在城镇职工养老保险(简称“职保”)制度内跨地区的转移接续问题规定了明确的政策和程序，目前正在平稳实施。今年，新型农村社会养老保险(简称“新农保”)制度和城镇居民社会养老保险(简称“城居保”)制度已在全国各地全面实施，目前已经覆盖4.59亿人(其中缴费人员3.28亿人)。在城乡基本养老保险制度推进过程中，需尽早解决不同制度之间的政策衔接问题。

　　记者注意到，上述《征求意见稿》仅适用于在职保、新农保、城居保这三种制度中参加过两种或两种以上制度的人员；而在某一种制度中跨地区转移的参保人员，应按照各制度自身的规定转移接续养老保险关系，不适用该《征求意见稿》。

　　“可以说有一点点进步，但不是真正意义上的制度转移方案，条件有些苛刻。《征求意见稿》依然是在维护这种破碎的、分层化的养老保险制度，因此，治标不治本。”中国人民大学劳动人事学院副教授杨立雄昨日在接受《国际金融报》记者采访时分析说。

　　根据《征求意见稿》规定，参加职保缴费年限满15年(含依据有关规定延长缴费年限)的，可以申请从新农保或城居保转入职保；职保缴费年限不足15年的，可以申请从职保转入新农保或城居保。参保人员无论是从新农保或城居保转入职保，还是从职保转入新农保或城居保，都将个人账户全部储存额随同转移。

　　20%的统筹基金属于谁

　　人力资源和社会保障部也特别提到：《征求意见稿》对职保向新农保或城居保转移的，没有规定转移职保统筹基金。这是因为：第一，统筹基金是国家对职保制度的专门安排，基本功能是保障职保退休人员的基本生活；新农保、城居保制度中没有这一安排，而另外安排了政府全额支付的基础养老金。第二，统筹基金与个人账户性质不同，不属于个人所有。参保人员从职保转入新农保或城居保，不转移统筹基金，也不影响其个人权益。

　　对于这种解释，专家们并不认同。“根据我们的调查，农民工在城里参保断断续续，多数人无法达到15年的职保参保要求，在转移时，职保统筹基金被忽略，就相当于他们为城里人做了贡献。”杨立雄告诉记者，上述《征求意见稿》的目的是要清除双重参保的情况，这是政府在设计养老保险制度时产生的问题。现在的情况是，如果忽略统筹基金，对转移养老保险的个人而言必然会造成损失。

　　首都经济贸易大学劳动经济学院副院长朱俊生昨日在接受《国际金融报》记者采访时也表达了同样的看法。“现在的问题，就是该如何看待之前的权益问题。”他认为，在参保城镇职工养老保险的过程中，供职单位所缴纳的20%的部分虽然是纳入统筹基金，但这与参保人却有着紧密的联系，也可以理解成是参保人辛苦工作带来的对整个城镇职工养老保险的贡献。因此，在职保缴费年限不足15年，申请从职保转入新农保或城居保时，职保统筹基金的部分也应该考虑进去，而这一点，在测算和技术操作上并没有难点。

　　朱俊生认为，从整体看，上述《征求意见稿》有其积极的意义，因为城乡流动人口的存在，重复投保的情况比较多。文件的制定是要维护这部分群体的利益，给他们一个稳定的预期。不过，他也指出：“从权益的角度看，是存在问题的，但也能理解，因为各方的阻力很大。现在需要弄清楚，20%的部分到底属于谁。”

　　除城乡养老制度衔接问题之外，朱俊生更直言，目前的养老“双轨制”问题更值得关注，“如果规则本身有问题，那也就无法实现公平”。

　　而杨立雄则认为，当前应该是想尽一切办法缩小养老保障的差距。