图为《财经》杂志2012年第29期封面

　　中国的抉择

　　中共十八大巩固了执政党权力的有序更替，平稳过渡符合举国期望，也为党内民主的进一步推进奠定了新的基础

　　中共十年一次的最高权力交接完成。十八大选举出的205名中共第十八届中央委员会委员、171名中央候补委员、130名纪律检查委员会委员，构成党的核心权力机关，他们将深刻影响中国的未来。

　　然而，比选择权力接棒者更难的，是抉择如何运用这些权力。当下的中国，诸多权力的边界需要被厘清，彼此间也需要制衡，这是经济体制、政治体制、社会管理体制等一切体制改革的关键。

　　进一步厘清市场与政府的边界，是进一步发展的迫切要求。中共十八大报告提出“要全面深化经济体制改革”，而且明确指出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”，深中当前改革之肯綮。

　　中国改革开放的核心经验表现为政府放权于市场，形成了如今繁荣的市场。也因为放权不彻底，这个市场仍呈不完善状态。诚如经济学家吴敬琏所言，“中国现行的经济体制实际上是一种既包括新的市场经济因素，又包括旧的命令经济或称统制经济，既可以前进到较为完善的市场经济，也可以退回到统制经济的过渡性体制。”

　　故未来中国经济体制改革的核心任务是发挥市场在资源配置中的基础性作用，让政府成为提供公共产品的服务型政府。但是这需要政治体制改革的支撑。

　　政改的目的，当在于改变权力不受约束的现状，建立权力制约和平衡机制。政改的路径，其一在于建立法治，落实宪法和法律，维护司法审判的独立。唯有以法治社会为目标，方可实现中国政治体制与经济体制的平稳接轨。其二在于推动党内民主，同时扩大人民民主。权为民所用，是人民的根本重托。

　　——编者

　　中共十八大巩固了执政党权力的有序更替，平稳过渡符合举国期望，也为党内民主的进一步推进奠定了新的基础

　　权力有序更替

　　□本刊记者 舒泰峰/文

　　初冬的北京气温骤降，中国共产党以一场举世瞩目的党代会将中国政治气氛推向一个多年未见的热度，也完成了自身领导意志新的凝聚和张扬。

　　11月15日中午，中共新任总书记、中共中央军委主席习近平和他的政治局常委“同事们”在人民大会堂东大厅集体亮相，向中外媒体记者宣布“接过历史接力棒”。中共中央新一届领导机构正是在这一天举行的中共十八届中央委员会第一次全体会议中选举产生的。此前一天，中共十八次全国代表大会闭幕。

　　此前，205名中共第十八届中央委员会委员、171名中央候补委员、130名纪律检查委员会委员构成党的核心权力机关，将深刻影响中国未来。

　　习近平总书记在讲话中说，胡锦涛及上一届政治局常委带头退出党中央领导岗位，体现了崇高品德和高风亮节。“我们向他们致以崇高的敬意。”

　　至此，中共十年一次的最高权力更替完成。

　　91年前，在嘉兴南湖一艘游船上，中共一大13位代表选举陈独秀、李达、张国焘组成中央局，是为中共最高领导机构之滥觞。当时全国党员共50余人。

　　91年后，中共最高领导机构已形成全国代表大会、中央委员会、中央政治局、政治局常委会四级领导体制，其产生机制日渐规范。

　　这一方面是为了因应中国共产党的快速发展——截至2011年底，中共党员总数达8260.2万名，为当年的165万倍；另一方面也折射出中国政治发展的轨迹——权力有序更替，逐步走向民主透明，是政治文明演进的必然要求。

　　2011年7月1日，在庆祝中国共产党成立90周年大会上，时任总书记胡锦涛总结改革开放以来的政治成就，其中一条是“废除了实际上存在的领导干部职务终身制，确保了国家政权机关和领导人员有序更替”。十八大，胡锦涛的“全退”，进一步确立了有序更替新规范。

　　中委推选规则

　　人事组织准备工作在大会一年多以前就由大会筹备小组进行操盘

　　在马克思关于无产阶级政党的理论中，党被赋予了高度内敛的特征。鲜明的纲领、严密的组织、严格的纪律、统一的行动，这些要素如同内在基因一样决定了后来所有马克思主义政党结构模式的基本倾向。

　　经历了90余年历程的中共仍然保留着这些特征，特别是严密的组织性在五年一次的全国党代会上表现突出。

　　改革开放以来，中共全国代表大会一般每五年举行一次，由中央委员会召集。从1977年的十二大算起，党代会的召开时间集中于9月、10月和11月。其中，9月两次，10月三次，11月有两次。11月分别是十六大和十八大，召开时间同为11月8日。这两次会议同时也是进入新世纪以来中共最高领导层新老更替的关键会议。

　　按照中共党章规定，党的全国代表会议的职权是：讨论和决定重大问题；调整和增选中央委员会、中央纪律检查委员会的部分成员。十八大，由2270名全国党代表选举产生新一届中央委员会和中央纪律检查委员会，简称“两委”。

　　中共全国代表大会的选举办法是一个不断丰富的过程。自新中国成立后，尤以中共八大和十三大为标志，党代会的选举规则逐渐走向严密。

　　1956年的中共八大是新中国建立后第一次全国代表大会，距七大时隔11年之久。“八大前，在战争年代的特殊情况下，党代表及中央委员候选名单由各地党委推选或提名。中央政治局委员人选，也是由当时领导层核心决定。”中央党校资深党建专家叶笃初说，八大对党代会的选举制度进行了重大改革——提名确立了“由下而上，由上而下”的选举方针，同时在正式选举之前增加了预选程序。

　　具体做法是，先由各代表团提出一个名单，然后中央集合起来，由政治局同各代表团团长、副团长制定一个预选名单，然后发下去，各代表团进行预选，而后再由政治局集合起来制定一个向大会提出的正式候选人名单，之后进行等额选举。在候选人提名问题上，毛泽东甚至建议大家选一些犯过错误的同志。

　　此后经历次党代会的完善，“两委”候选人提名规则渐趋丰实。根据十七大的经验，人事组织准备工作在大会一年多以前就由大会筹备小组进行操盘——对新一届的中委和中纪委委员人选进行民主推荐、组织考察和酝酿提名。

　　大会筹备小组分组织组(人事组)和秘书组，因考察对象均为省部级大员，故小组由政治局常委会直接领导。

　　十八大亦如此。根据新华社报道，按照中央统一部署，从2011年7月到2012年6月，中央先后派出59个考察组，分赴31个省区市和130个中央国家机关、中央金融机构、在京中央企业进行考察；中央军委派出九个考察组分赴全军和武警部队各大单位进行考察；之后根据需要又对个别人选进行补充考察。

　　按照中央对“两委”的总体要求和“两委”人选个人素质要求，考察工作坚持五湖四海、任人唯贤，同时坚持正确的用人导向，把政治标准放在首位，全面考察干部的德、能、勤、绩、廉。

　　2011年下半年以来，中央政治局常委会先后召开11次会议，专题听取各考察组汇报。在此基础上，研究提出了“两委”人选建议名单。

　　在此过程中，也结合了“自下而上”的推荐环节。中央党校教授蔡霞介绍，十八大前， 2012年上半年考察组将全校教授级以上人士全部召集起来，对十八大中央委员和候补委员进行提名，各自推荐认为合适的人员。不过推荐名单并未公布。

　　候选人预备人选在各个地区和单位有一个大致的数额分配，比如中央党校是两人到三人，而国家行政学院只有一个名额。国家行政学院教授竹立家说，因只有一个名额，一般来说，大家都会推荐学院党委书记。

　　美国布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心研究主任李成观察到，自十五届中央委员会以来，地区代表制成为“强有力”的政治惯例，即每个省级行政单位有两名中央委员会正式委员的席位，通常由省委书记及省长担任。除少数几个例外情况，过去三届中央委员会委员在地区间分配名额相同。虽然省级领导干部以后可能会升职到中央政府或者调动到其他省份，但是这种分配规则在中央委员会选举期间会严格执行。

　　差额选举扩大

　　一位干部要想进入新的中央领导集体，需要获得相当程度的共识，不再是老领导“指定”那么简单

　　中央委员会候选人名单最后由政治局常委会提出。

　　十八大前，中央政治局常委会先后召开十一次会议——比十七大时多了两次，专题听取各考察组的汇报，在此基础上，研究提出“两委”候选人建议名单。这相当于党内民主的前移，而此过程之漫长亦反映出，一位干部要想进入新的中央领导集体，需要获得相当程度的共识，不再是老领导“指定”那么简单。

　　中央委员预选规则经八大确立后，跨越政治运动年代，到1987年中共十三大上再迈出重要一步——第一次提出了“差额选举”的选举方式。

　　十三大修改的党章写明：“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。”十三大上，中央委员候选人预选差额是5%，候补委员候选人预选差额为12%。

　　此后几次党代会均沿用了差额选举的办法。十六大，中央委员预选候选人208名，实选198名，差额10名，差额比例为5.1%。十七大，差额比例扩大到8%以上：提名中央委员会人选221名，应选204名，差额比例8.3%。

　　此次十八大，差额比例进一步扩大到9%以上：提名中央委员会人选224名，应选205名，差额比例9.3%。

　　据了解，差额选举发生在预选环节，正式选举时仍为等额。差额选举有不成文的“常规”，如差男不差女，差“熟”不差“生”，差“多”不差“少”，意在多保留女性、新生代和少数民族名额。

　　四级组织架构

　　代表团之上是主席团，这是一个关键的组织中枢

　　这一系列选举规则需要组织机构落实。在多次代表大会实践经验的基础上，形成了代表小组、代表团、主席团、主席团常务委员会四个党代会组织架构。

　　代表团通常以地区及大的界别、部门如军队、中央直属机关等划分，如十七大38个代表团由31个省、自治区、直辖市的代表团以及中直机关代表团、中央国家机关代表团、中央企业系统代表团、中央金融系统代表团、解放军代表团、武警部队代表团和台湾省籍党员代表团等组成。

　　代表团之下，按地区和行业还继续分成若干个小组。代表团之上则是主席团，由大会前一天的预备会议选举产生。这是一个关键的组织中枢，负责主持大会，各项程序的起承转合由此发起。

　　主席团制的正式确立始于中共十二大，其实质指向是集体领导、集体工作、集体负责的精神，亦体现出党内协商的政治运作方式。

　　十八大主席团成员247名，包括政治局委员和各个代表团的团长、中共元老及前政治局常委等，亦包括少数基层优秀党员代表。其成员构成体现历史、现在与未来的搭配，亦折射出未来政治权力结构的光谱。十八大主席团成员半数以上(126名)当选为十七届中央委员，占新当选中委61%。

　　主席团的任务是保证会议召开，沟通上下，会议形成结果由各团长召开团组会议落实。中央政治局提出的“两委”建议名单，也是通过主席团交由各代表团酝酿。酝酿的过程带有一定“拉票”色彩。如某个单位中委加候补中委的名额是两个到三个，酝酿期间，与会的该单位的代表可以在代表团里向其他代表介绍该单位的候选人，为其争取选票。

　　主席团负责主持大会，但因人数多而不便捷。于是，在此基础上产生了主席团常务委员会，作为主席团的核心。按惯例，其成员主要由在任的政治局委员、已退休的中共元老以及中央书记处书记组成。

　　主席团常务委员会会议的次数，视情形机动调整。当候选人名单在代表讨论过程中出现重大问题时，主席团常委会便临时研究，并向大会主席团提出解决方案。一般而言，很少会出现意外。

　　当酝酿结果出来后，主席团常委会负责提出正式候选人的建议名单，提交大会主席团通过。

　　在党代会的严密组织架构中，大会秘书处全面负责会务工作，职责重大。其秘书长一般由分管党务同时为书记处书记的政治局常委担任，十五大、十六大秘书长均是胡锦涛、十七大秘书长是曾庆红、十八大秘书长是习近平。副秘书长一般有四位，往往由中组部部长、政法委书记、中宣部部长、中央办公厅主任组成，他们一般也同时为书记处书记。十八大秘书处副秘书长缩减为三位，分别是中宣部部长刘云山、中组部部长李源潮和中央办公厅主任栗战书。

　　按照以往结果，大会的秘书长和副秘书长有多人被选为政治局常委，故被认为是观察中共新一届最高领导人“新面孔”的“风向标”。

　　邓小平开启有序更替

　　邓小平成为第二代领导核心之后，在破解领导职务终身制上做出了重要突破

　　按照中共党章规定，党的中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会总书记，由中央委员会全体会议选举产生。

　　国家行政学院教授许耀桐总结，在中共90余年历史中，党的领导人产生方式大体有八种，即：因业绩和声望显赫，获推举和选任，比如一大推举陈独秀为总书记；由共产国际授意认可，经党代表选举产生，如1927年党的“八七会议”上瞿秋白在共产国际代表的推荐下取代陈独秀成为中共新领导人；依据提出的“政见”竞争，由民主选举产生，如遵义会议确立毛泽东在红军和党中央的领导地位；实行领导终身制，并由个人指定接班人——毛泽东本人从“七大”开始一直到“十大”连续担任了党的中央委员会主席；采取断然措施，获得军队支持——华国锋在军队支持下粉碎四人帮；通过党内革命元老和中央政治局成员协商提名，经由全国党代会选举确定——1981年邓小平等人推荐由胡耀邦接任中央委员会主席，后改称为总书记；遵守两届任期年限，以利于推出新的领导人——1997年，胡锦涛接替江泽民任中共总书记；实行民主推荐程序，根据党内“民意”提名中央政治局成员——十七大开启的新规则。

　　曾多次参加中共党代会工作的叶笃初认为，最高权力有序更替已经成为中共领导人权力交接的基本形态。

　　与有序更替相对应的是领导职务终身制——这是国际共运史上一直没有解决好的问题。破解这个问题的最初动议出现在中共八大召开前夕，当时在北戴河召开的党的一次领导层会议上，毛泽东曾表示不再当下一届国家主席，并谈到考虑不再当党的主席。

　　在党史专家看来，中共八大做出的发扬党内民主、推进新老更替的制度安排，可被视为中共破解领导人终身制问题的最初尝试。

　　据中央党校原副校长龚育之回忆，1957年4月30日，毛泽东在第12次最高国务会议上又提出在二届人大时辞去国家主席之职：“瑞士有七人委员会，总统是轮流当的，我们几年轮一次总可以，采取逐步脱身政策。”但是由于此后中国政局的丕变，毛泽东的设想成为空中楼阁，他本人也终于党主席任上。

　　邓小平成为第二代领导核心之后，在破解领导职务终身制上做出了重要突破。1980年1月16日，邓小平在中共中央召集的干部会议上讲道：“老同志的最主要的任务，第一位的任务，是提拔年纪比较轻的干部。别的事情搞差一点，这件事情搞好了，我们见马克思还可以交得了账，否则是交不了账的。”

　　当年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要报告，提出对现行制度存在的党政不分、干部领导职务终身制等弊端，必须进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革。他还提出要建立退休制度。

　　这年的9月10日，邓小平、李先念、陈云等人率先垂范，在五届全国人大三次会议上辞去国务院副总理的职务。

　　1982年1月13日，在中共中央政治局召开的扩大会议上，邓小平进一步强调解决干部新老更替问题的重要性，把它提到了关系党和国家生死存亡的程度。他指出：“让老人、病人挡住比较年轻、有干劲、有能力的人的路，不只是四个现代化没有希望，甚至于要涉及亡党亡国的问题。”其后，中共中央颁布《关于建立老干部退休制度的决定》，对老干部离休、退休的年龄作出规定。

　　在邓小平和陈云等老人的推动下，1982年党的十二大在干部的新老更替上取得重大进展。全会选出348位中央委员和中央候补委员，其中新选进中央委员会的有211人，占总数的60.6%，三分之二以上年龄在60岁以下，其中就包括江泽民、李鹏、李瑞环等中共第三代主要领导人。其时40岁的胡锦涛任甘肃省建委副主任，当选为中央候补委员。

　　也是在中共十二大上，决定党中央不再设主席，只设总书记。这在叶笃初看来是重大变化，“主席制很厉害，主席有最终决定权，而总书记制是受制约的。”

　　作为领导干部职务终身制到退休制的过渡，十二大根据新党章的规定，选举出中央顾问委员会委员172人。邓小平被选举为第一届中央顾问委员会主任。

　　“大体来说，十二大以后就朝着相对有序、民主集中制的原则进行了。”叶笃初说：“所以，现在的有序，其实是从邓小平那里开头的。”

　　邓小平践行了自己的诺言。1987年，他不再进入中共十三届中央委员会，只保留军委主席一职，用他自己的话来说，叫做“半退”。1989年11月，中共十三届五中全会对邓小平辞去军委主席的请求进行表决，同意了邓小平辞职的请求。邓小平在85岁高龄实现“全退”。

　　1992年，历时两届的中顾委，在十四大上撤销。

　　十七大开启民主推荐

　　　这是一次新的突破，就是在政治局的产生当中引进了民主推荐制

　　2002年的十六大是中共最高领导人有序交接中重要的一章。这次会议上，江泽民和其他五位政治局常委，离开中央政治局和中央委员会。与此同时，以胡锦涛为总书记的新一代中共中央领导集体走上前台，开始全面主持中央工作。

　　龚育之评价道，“党的最高领导层的正常化、规范化、体制化的新老更替是十六大的一项重大贡献，应当载入中共史册。”虽未明文规定，但十六大在事实上确立了“到点退休制”，严守“七上八下”的年龄要求。另一方面，也确立了最高领导人连任不超过两届的“有限任期制”规则。

　　年龄的规范是有序更替的一个重要环节。李成统计，基于中共的政策法规，某一层级以上的领导干部不得超过一定的年龄限制。例如，在2007年的中共十七大上，所有出生于1940年以前的中央委员会委员全部退休。省级领导干部(省委书记和省长)，65岁以上不留任；副省级领导干部，63岁以上不留任。

　　以十八大前的省级领导干部为例，除了由政治局委员兼任的三位直辖市市委书记以外，其余领导干部皆在65岁以下。基于中共的条例和规范，政治局委员退休年龄更长一些，一般为72岁。

　　此外，在政治局委员的选举中，候选人的任职履历是一个重要的参考标准，比如是否担任过两个省的省委书记，或者既担任过中央正部级单位一把手，又有地方省委书记岗位上的历练等。

　　2007年中共十七大上，又实现了一次新的突破，那就是在政治局的产生当中引进了民主推荐制。透过官方的公开报道，外界得以看到一次政治局的产生机制。

　　十七大之前，中共中央在6月25日召开了党员领导干部会议，就可新提名为中央政治局组成人员预备人选进行民主推荐。参加会议的十六届中央委员、中央候补委员和有关负责人400余人，每人都领到了一张推荐票。这是一张橘红色的民主推荐票。票页正面写着“可新提名为十七届中央政治局组成人员预备人选的民主推荐票”。

　　打开推荐票，是一个按姓氏笔画排列的近200人的名单，他们都是符合中央确定的可新提名为十七届中央政治局组成人员预备人选条件的63周岁以下正部长级干部和军队正大军区职干部，供与会人士推荐时参考。

　　新华社的报道说，为了搞好可新提名为中央政治局组成人员预备人选民主推荐工作，中央政治局常委会和中央政治局先后召开会议。

　　据报道，胡锦涛亲自主持会议，他指出，党中央决定进行这次民主推荐意义重大。

　　投票推荐环节的设置，使中央政治局组成人员预备人选具有了较好基础。民主推荐之后，中共中央就新一届中央领导机构的组成方案反复进行酝酿，多次听取意见。在此基础上，根据民主推荐结果、组织考察情况、本人廉洁自律情况和班子结构需要，提出新一届中央领导机构人选建议名单。

　　2007年9月27日，中央政治局常委会研究同意了新一届中央领导机构人选建议名单。10月8日，中央政治局会议审议通过了这份名单，决定提请党的十七届一中全会和中央纪委第一次全体会议分别进行选举、通过、决定。10月22日，党的第十七届中央委员会召开第一次全体会议，选举产生了新一届中央领导机构。在新进入中央政治局的9位成员中，6位60岁以下，其中4位是上世纪50年代出生；在新进入中央政治局常委会的四位成员中，两位是上世纪50年代出生。

　　国家行政学院教授许耀桐总结历史的经验教训后认为，中共十七大开启的民主推荐顺应时代潮流，可沿此路径继续推进。下一步应增加竞争性的选举环节，在选举前可由候选人发表各自政见，阐明施政理念，以加强选举的有效性。

　　中共最高权力从革命年代和建国初的无序交接，到邓小平打破领导人终身制，再至后来的有序更替，这是中国政治走向现代化曲折而必然的路径。中共十八大巩固了这一路径，平稳过渡符合举国期望，也为党内民主的进一步推进奠定了新的基础。

　　【作者：《财经》记者 舒泰峰 】

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