农村集体土地使用权的征收和补偿将受到制约

　　李乐

　　距离国务院划定的2012年12月前完成农村集体土地确权颁证的“最后期限”还有不到3个月的时间，国土资源部开始紧急督促地方政府加快为农村集体土地“确权颁证”。在此之前，“农村集体土地确权赋能”已经成为国务院认可的基本原则。

　　截至本报发稿时止，全国各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团都已经收悉国土资源部通知，并已成立专门工作小组，直接负责加快推进农村集体土地“确权颁证”工作。天津、重庆、广东等省市的相关工作，得到国土资源部的肯定。

　　农村集体土地是指由农村集体经济组织所有的农村土地，其中大部分为农村集体建设用地。由于中国目前土地管理制度采用用途管制的原则，除耕地以外的农村集体建设用地成为地方经济发展土地来源的重要渠道。完成确权是进一步推进农村土地制度改革的基础所在。

　　年内确权

　　按照我国现行土地管理“用途管制”的原则，农村集体建设用地由于其“非耕地”的用途性质，使其成为地方经济发展所需土地的重要来源。

　　“部里面已经要求我们在2012年底之前，一定要完成农村集体用地的确权颁证工作。”9月5日下午，山东省国土资源厅的一位官员向《中国经营报》记者证实，江西、天津、湖北等省市国土资源厅的官员也向记者证实了这一说法，并称“这是国务院划定的‘最后期限’”。

　　所谓“确权颁证”，是对“明确农村集体土地使用权、核发土地使用权证书”的简称。按照现行《土地管理法》，农村土地为集体所有。农村集体土地中主要分为两大部分，耕地和农村集体建设用地。目前，“确权颁证”工作主要针对农村集体建设用地展开。

　　2011年底，国务院要求国土资源部在2012年底之前，完成农村集体土地的确权颁证工作。此后，根据国务院总体精神，国土资源部制定了农村集体土地“确权赋能”的工作目标，以确保农村集体土地使用权拥有者的权益。“‘确权’是‘赋能’的前提。”一位参与该项工作的国土资源部官员向本报记者表示。

　　按照我国现行土地管理“用途管制”的原则，农村集体建设用地由于其“非耕地”的用途性质，使其成为地方经济发展所需土地的重要来源。也正是由于这一原因，部分地方政府的“确权颁证”工作推进并不如预想之中的顺利。

　　此前，在全国国土系统的一次内部工作会议上，国土资源部党组成员、副部长王世元表示，农村集体土地的确权颁证工作“进展不平衡、质量不平衡”，与此同时他还提出要求，要各地借鉴工作进展较快地区的经验。

　　记者了解到，为解决这一问题，国土资源部近日专门召开电视电话工作会议，要求地方政府“采取措施，攻坚克难，确保全面完成工作任务，为经济社会可持续发展提供更加有力的支撑和保障”。地方国土资源系统官员则向记者表示，国土资源部虽然没有点名批评相关省市，但天津、重庆、广东、江西的工作进度，得到了国土资源部的“肯定”。

　　赋能前提

　　赋予一定程度的物权，是要以确认使用权拥有者为前提的，这就是说，要“赋能”必须要“确权”。

　　之所以国土资源部对“确权颁证”的时间表如此在意，与国务院确定的农村集体土地制度改革思路相关。目前，国土资源部已经明确了“确权赋能”的总体改革方向，而“赋能”即是体现农村集体土地应有的“物权”。

　　“对于赋予农村集体土地使用权的所有者一定程度的物权，这一大原则国务院是认可的。”9月6日，国土资源部一位官员向本报记者表示。“但是赋予一定程度的物权，是要以确认使用权拥有者为前提的，这就是说，要‘赋能’必须要‘确权’。”他说。

　　上述说法在国土资源部副部长王世元在前述国土系统工作会议上予以了证实。王世元表示，所谓“确权赋能”即是在明确农村集体土地使用权归属后，赋予这种土地使用权相对应的各种权利。而在此之前，在中央政府层面，农村集体建设用地使用权对应的权利，一直被作为敏感内容而始终回避。

　　在上述会议上，王世元还表示，各地要高度重视和加强土地产权问题的研究，推进落实和保障农民土地物权；要高度重视和积极探索集体土地所有权、使用权实现的途径和有效形式，关注重点地区的改革实践，抓紧研究各种热点问题。

　　在实际操作层面，“颁证”后对于农村集体土地使用权人的相关权益(如获取补偿的议价)等，将被强化，从而导致地方政府在农村集体土地征收、补偿等方面面临更为严格的制约。

　　“国务院只有‘确权’的时间表，没有‘赋能’的时间表，后面这个问题比较复杂。”中国人民大学土地管理系教授严金明向本报记者表示。而在他个人看来，2013年中央政府完成换届之后，对于农村集体土地制度改革总体推进思路，对于整个土地制度的改革和完善都有重要的意义。

　　记者了解到，目前国土资源部亦尚未就推进“赋能”工作向国务院提出建议。2012年8月，中组部就中国共产党第十八次党员代表大会通报情况，中组部副部长王京清表示，十八大将在2012年下半年在京召开。新华通讯社报道称，十八大将选举产生中国共产党的新一代领导集体。

　　修法同步

　　之前曾引发巨大争议的城镇住房70年使用权届满后，是否无偿续期等敏感问题，在缩小修订范围之后，将不再列入修订的重点范围。

　　国土资源部数据显示，截至2012年第一季度末，全国农村集体土地所有权发证率达到73%，集体建设用地使用权发证率为84%，宅基地使用权发证率为80%。“在年底之前完成全部农村集体建设用地确权颁证的难度不大。”前述国土资源部内部人士向记者表示。

　　与此同时，《土地管理法》的修订亦未停滞，目前仍在进行之中。按照国务院此前的工作重点，《土地管理法》的修订已经缩小范围，将修订重点集中在围绕征地制度改革，重点完善征地补偿安置制度，解决被征地农民发展权问题。

　　由于目前中国政府对耕地转用城市建设用地采用了“最为严格控制措施”，实施征地主要是针对农村集体建设用地。记者了解到，为对应《土地管理法》的缩小修订范围的总体精神，国土资源部已经在着手起草《集体土地征收条例》，但是，这一条例将只能在《土地管理法》完成修订颁布实施之后，方才能够作为配套法规颁布实施。

　　记者了解到，之前曾引发巨大争议的城镇住房70年使用权届满后，是否无偿续期等敏感问题，在缩小修订范围之后，将不再列入修订的重点范围。“农村土地使用权和权益的问题，是《土地管理法》修订的重点。”

　　记者了解到，各省对集体土地征收分歧很大，“各地经济发展不同，补偿标准无法一致，而且政府抱怨，明和暗的补偿加起来已经不少”。

　　据国土资源部消息，在征地制度改革中，首先将明确征地范围，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接，对公共利益进行界定；在征地补偿上，拓宽补偿安置方式，改变单一一次性货币安置为主的模式，落实好被征地农民社会保障，采取就业、培训、留地、入股等多种安置模式，为被征地农民留足发展机会和发展资源，土地增值收益向被征地农民倾斜。

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