危城

　　暴雨、洪涝从北到南，这个夏天，灾害在中国肆虐。

　　据民政部8月9日发布数据，7月份，各类自然灾害共造成中国6180.1万人次受灾，402人死亡，464.3万人次紧急转移安置或需紧急生活救助。扛过了7月，进入8月后，人们又开始备战台风。

　　伤亡数字和经济损失在不断考验着政府的应急管理能力和应急产业指导策略。官员开始反思，市民开始行动。灾害在带来伤痛的同时，也重构安全概念，唤醒公民意识，这是今夏中国在灾害面前最大的进步。

　　Part1

　　应急产业盲行

　　频繁致人伤亡的自然灾害却意外使应急产品销量暴涨，然而这个产业“不用不急，用则急需”各环节仍陷在寻找彼此的迷宫中

　　文 | 本刊记者 昝慧昉    编辑 | 吴金勇

　　8月8日，台风“海葵”来袭，上海拉响了史上首次台风红色警报。一天一夜的狂风暴雨，8－10级的风力，累计超百毫米的雨量，令这座现代化城市的对外交通几近瘫痪。

　　得知台风要来，上海姑娘刘婷出门时都会特意检查自己的随身钥匙串。其实，她只是要确认那把绿色的微型“紧急救生汽车安全锤”是否安然无恙。半个月前，“汽车应急救生锤”这种东西，根本就不在绝大多数国人的认知范围内。

　　北京7·21暴雨事件后，随着一个年轻人在城区私家车内溺亡，救生产品特别是“汽车应急救生锤”成了网购中最热门的搜索对象。在一家“天猫(微博)”汽车用品店里，售价16元的汽车安全锤，在7·21后的两天里就卖出了4000多个，而亚马逊(微博)的美国官网上也赫然写着：安全锤类商品在短时间内售罄。

　　一场暴雨，加剧了中国城市人群对安全的担心。事实上，从“非典”、地震到如今的暴雨、台风，在突发事件不断的情况下，许多地方政府和相关企业已认识到发展应急产业的重要性。过去10年，广东、安徽、重庆、浙江等地方政府，结合经济结构调整、产业升级和企业转型，都将应急产业作为战略性新兴产业重点发展。

　　然而，目前国内的应急产业仍属灾害推动型，并未形成一个持续、稳定的产业和市场环境。乐清，一个地处浙江东南沿海的县级市，是国内率先提出发展应急产业的地区之一。这里每年都会经历几次台风的洗礼，但这次海葵并未正面登陆这座城市。

　　8月9日，当记者抵达乐清时，前一天大雨后的湿气尚未褪尽。结束早上对雨后地方应急状况的视察，乐清市应急办主任陈彬终于可以坐下来喝口水了。应急办是乐清发展应急产业的牵头者，陈彬告诉《中国企业家》，“应急产业市场化，是政府有限财力条件下减灾防灾的最有效办法。但目前没有行业相关标准，这直接影响了地方政府引导产业发展。”

　　供求双方迷失

　　“不用不急，用则急需”的产品特性，决定了应急产品的早期订单大多产生于偶然。

　　生产急救包的浙江康力迪医疗用品有限公司总部位于乐清市柳市镇，一条仅能容一辆汽车通过的蜿蜒小路，从岔路上延伸出去，通往这个矗立在山脚下的绿色楼群。康力迪于1993年成立，最初只做包括绷带、创可贴在内的医用敷料和卫生消毒产品。2005年，经由阿里巴巴(微博)等第三方平台通过贴牌做起了出口贸易。继而参加国外相关行业展会，产品有了一定知名度。

　　这家公司应急产品的首单来自“危机四伏”的中东。2006年3月，以色列国会选举，这是以色列有史以来第一次出现三个主要政党同时参选的局面。工党、前进党、利库德集团摩拳擦掌，而其结果将直接影响中东局势及巴以冲突。为应付可能出现的人身伤害，联合国(微博)在中国采购了价值千万元的医疗用品，其中包括康力迪的10万套急救包。

　　凭借过去医疗用品方面的生产研发基础和联合国清晰的订单要求，总经理黄培荣和他的团队在15天内按时完成了这份订单。这份订单启发了黄培荣对急救市场的认识，康力迪正式进军急救包产品的研发和生产。起初生意不好做，随后的两年几乎没有一张像样的订单，转折出现在2008年汶川地震后。

　　据该公司医药包事业部经理康五传回忆，地震前，淘宝上卖急救包的店，一年只能卖掉10个，震后，有的店一个月就卖了1.7万多套。此后政府和公共机构采购量有所增长，但针对个人的应急市场再次沉寂。

　　如今，汽车救生锤开始热销，这让黄培荣心情很复杂，虽然对应急产业是好事，但他为消费者担心。因为急救包中通常配有救生锤、绳索等配件，所以康力迪这些年一直在向上游厂商采购这类产品。通过产品测试，康力迪发现许多这类产品质量太差，根本无法使用，但由于目前国内没有国家标准和认证环节，这些产品也都流入市场了，有的在网上还卖得很好。即使是政府、红十字会这些相对个人消费者具备更多采购经验的大客户们，在选择合适的产品上也依然做不到专业和精准。

　　“不同用途的急救包里应该配备哪些东西，什么样的组合配置才是最有效的，每样东西要达到何种质量，这些现在都没有。”标准和准入政策不明晰，也导致了各生产厂商竞相压质压价。

　　类似的情况，在应急通信设备上也存在。1998年，朱镕基总理特批，让南宁成为中国最早拥有美国9·11指挥联动调度系统的城市。这套系统投资大，需要协调政府各部门利益，没有相应高层的推动，很难实施。因此，直到今天，在政府应急通信指挥系统的设立上，除南宁外只有北京、上海、广州和深圳。而这几个城市之所以设有这些系统，首要目的不是应急，而是保障奥运会、世博会、亚运会、大运会等大型活动的安全。为大型活动配置应急产品，虽然让相应制造企业了解了政府的一些需求，但持续性不足。

　　事实上，目前国内的应急市场是一个供求严重脱节的市场，除军队、武警、公安等少量用户外，应急产品需求主体不明确，应急制造企业难以找到有效用户，无法进行有目的生产；另一方面，消费者大多不清楚自己的实际需求，也就不知道按照什么样的标准进行储备、配置，而厂家也不清楚提供什么样的应急产品。

　　“由于制造商并不负有应急管理的责任，因此我们不可能知道需求到底有多大，这一点必须依赖政府，同时政府又是应急采购最主要的主体，因此它的相应规划和预算是这个产业的关键。”摩托罗拉(微博)系统(中国)有限公司全球政府事务部总监陈建明对《中国企业家》杂志说。

　　尝试自食其力

　　尽管政府采购是应急产业最基本的生存模式，但基于中国市场的现实情况，许多制造应急产品的企业开始尝试第二条道路—走商业订单。

　　参加展会，一直是黄培荣倚重的产品销售和品牌拓展模式。近两年，为推介自家的汽车急救包，康力迪频繁出现在国内各大汽车行业展会上。全新关联产品的现身，果然引来了新客户。包括通用别克品牌、现代汽车、中石油、中国平安(微博)等从康力迪采购急救包作为礼品赠送给自己的客户。应急产品公司打开了一个全新的礼品市场，这并非黄培荣的本意，他更看重的，是成为汽车制造公司产品标准配备的机会。

　　中国一汽是康力迪在这个领域的第一个合作伙伴。为了给旗下的军用车辆配置急救包，中国一汽对康力迪进行了前后长达两年的考察，从开始时候几十个的零星买入，到今年总量达到5000个的订单，两家公司的合作日益加深。虽然订单量并不大，而且要货时间多为临时通知，经常打乱公司的生产计划，但黄培荣并不计较，他想的是放长线钓大鱼。然而想钓大鱼还是离不开政府。

　　一些欧美国家强制性要求汽车配备专用急救包，黄培荣认为中国政府早晚也会制定相应的政策法规，那将为救急包产品催生一个全新的巨大市场。与一汽的合作，被黄培荣视为日后与更多汽车厂商合作的示范样本。实现他的这个期望，不知道要到何时。

　　2010年7月，国务院下发《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(23号文件)，明确要求2013年前，所有煤矿都要安装避险设施(主要指移动救生舱和固定避难硐室)。逾期未完成的矿井，将责令其停产整顿。这项新政的出台，为生产移动救生舱和固定避难硐室的企业打开了市场，电光防爆科技股份有限公司(以下简称电光防爆)就是其中之一。

　　电光防爆与康力迪同在乐清，主要生产各类矿用防爆电器产品。公司在介入应急产业后增长迅速，2011年年收入达到7.56亿元，实现净利润7600万元。经由救生舱在国外矿井中的广泛使用发现商机，电光防爆从2009年开始自主研发救生舱。2010年上述政策出台后，电光防爆加大了相关投入，并在2011年成为中国首批获得安标认证的6家公司之一。看上去电光防爆完全可以借此优势，迅速拓展市场，但现实并不尽如人意。

　　中国的救生舱生产与一些应急产品一样，没有国家标准，每个厂家生产的救生舱规格各异；救生舱体积大，难以随着采煤面的掘进做推进，实际使用中难以发挥功效；缺乏相关培训，基层矿工并不明白救生舱的使用方法；这一切，令目标客户对售价动辄数百万的救生舱意兴阑珊。

　　政府杠杆

　　近期，国家出台相关政策，强制性要求校车必须配置急救包，一汽已经委托康力迪设计校车专用急救包。这很可能成为康力迪正式进入民用车辆市场的一个突破口。

　　在一个市场普遍失灵的行业，政府不应该也失灵。多年来，一直有应急产业相关政策出台。五年前，也就是2007年11月13日，应急产业在中国政府的正式文献中首次出现，时任国务委员华建敏在“全国贯彻实施突发事件应对法电视电话会议”中提出，“进一步加快发展应急产业”。

　　此后，工信部2009年发布的《关于加强工业应急管理工作的指导意见》，明确提出加快制定应急工业产品相关标准，促进应急工业产品推广。国家发改委制定的《产业结构调整指导目录(2011年本)》，将“公共安全与应急产品”作为单独产业类别鼓励发展。

　　然而，企业仔细分析后发现，现行应急产业政策分散于各个法规、各个部门文件中，组合性不足。尤其缺乏顶层设计、宏观谋划，全国性应急产业分散在各个领域，没有通过系统性政策引导进行有效整合；一些政策停留在一般化的要求提倡上，缺乏具体的实施细则和配套措施。

　　在采访中，记者了解到目前应急企业最急需的东西是：对每类应急产品首定义、标准；哪些产品由政府直接进行投入生产，或由企业生产政府购买、储备，或由政府强制使用；哪些产品由政府制定目录和规划，由企业自己开发生产，并具体设计生产能力和储备规模。

　　中国的整个应急产业从官方提出至今仅五年时间，尽快提出政策和方法满足企业要求是该产业的课题之一。

　　国家行政学院应急管理培训中心副主任刘钊认为，第一步，国家应尽早出台《国务院关于加快发展应急产业的若干意见》，明确政府发展应急产业的目标、政策原则、政策范围及有关部门的职责等。第二步，在《意见》基础上，由国家发改委、工信部尽快制定我国中长期的《应急产业发展规划》。应急产业发展规划应根据区域灾害种类状况，科学划定应急产业区域发展布局及产业基地，制定针对生产者的产品门类、目录、标准、认证和准入政策等。

　　对此，熟悉国外成熟应急体制和应急产业发展的陈建明也提出了自己的看法，他认为应急产业的规划和标准等方面，欧美国家有更全面、系统的经验。“建议中国政府先与国外政府充分交流，借鉴成熟做法，这样可以省去市场N次博弈的成本。”

　　(陈曦、黄文潇对本文亦有贡献)

　　Part2

　　“联盟式”救灾

　　壹基金救援联盟成立后，救援形态从“单一的一支队伍追着大灾跑”变成了“无数小救援队根据当地灾害情况分配力量”

　　文 | 本刊记者 朱汐   编辑 | 吴金勇

　　8月4日上午，壹基金救援联盟和华谊兄弟公益基金一起，驱车三小时来到河北省涞水县的野三坡发放救灾物资。这里是7·21特大暴雨中受灾最重也最容易被忽略的灾区之一。时间已过去两周，冲垮的桥梁、横七竖八的车辆，洪水肆虐的痕迹依然清晰可见。

　　上个周末，他们曾去房山的北车营、娄子水和黄院三个村发放物资，这周转至涞水是因为“房山(的物资)基本饱和，我们决定到不太容易得到关注的地方去。”壹基金灾害管理部副总监沙磊说。

　　野三坡的灾民最终安静有序地获得了由壹基金提供的300个家庭包、177个儿童温暖包以及华谊兄弟公益基金带来的若干饮用水、消毒水和其它生活用品。家庭包是壹基金根据这次水灾临时设计的，内容包括蒸锅、炒锅、整理箱等，“很多人家里的东西都被冲走了，这些是最基本的生活品。”

　　至此，壹基金在北京7·21洪水中的救援和赈灾行动暂告一段落，但救援联盟依然运转如飞—云南的麻栗坡、昭通苏甲，陕西的榆林佳县，湖北的十堰等地暴雨成灾，而台风“海葵”正横扫东部沿海……

　　“救灾不能只救大灾。”壹基金秘书长杨鹏说，“常见灾害虽不如大地震那般举世瞩目，在外界看来可能没有人员伤亡，也就冲掉了点衣服家当，但是对于受灾家庭，尤其是孩子来说，有很大的影响。”

　　因此，在每一个灾难现场，几乎都能看到身披壹基金蓝色救灾马甲的身影，他们事实上归属于不同的救援队或当地NGO，但在救灾的现场，他们又都是壹基金的义工。救援联盟的存在使得壹基金的救援形态从“单一的一支队伍追着大灾跑”变成了“无数小救援队根据当地灾害情况分配力量”，适应了更多灾害救援的需求，同时提高了工作效率。

　　壹基金救援联盟事实上是一个统一的行动、募款、宣传平台，同时也是一个共同的身份识别体系，加入其中的救援队和NGO可以获得壹基金在管理、能力建设、物资和救灾经费上的支持，获得各种灾害联合救灾的行动指导。

　　十八路诸侯

　　灾害发生后的72小时内，是救援队进行紧急救援的职责所在，在非灾害期间，他们从事常见的救援活动，比如寻找出去登山走丢的旅行者。

　　7月21日那天，蒋怡李(老蒋)在家补前两天云蒙山救援的觉，睡到下午6点才醒来。他是壹基金救援联盟的总干事，自称是壹基金的“全职业余工作者”，长居北京，“负责让联盟的救援队们互相买彼此面子，或者说买我面子。”

　　救援联盟的成员是各救援队，其队员区别于其他公益组织成员之处，在于他们通常有自己的事业，时间相对自由，以志愿者身份加入，因突发事件集结，因此组织形式松散，经济水平和理念也参差不齐。

　　“有的队伍是‘高帅富’，不缺装备不缺钱，有的队伍条件差些，联盟就要给他们物质和资金支持。每个救援队的理念也不同，有的喜欢快上快下，有的喜欢周密部署，总之都是些极有个性的人。”蒋怡李说。

　　但他们往往身怀绝技，部分出身于特种兵、野战部队和国际救援队等。据壹基金公开资料称，目前联盟共277支救援队，遍布北京、河南、四川、湖北等28个省、市、自治区。这些志愿救援队伍大多数由户外资深人士组成，均在登山、越野驾驶、潜水、飞行、攀岩、无线电通讯等户外技能中有突出能力。救援队成员几乎个个都有英雄主义情怀，谁身上都有一把把的救人事迹，但若非要排个一二三四出来，则谁也不服谁。

　　队和队之间的理念差异也一直存在，救援队因为理念不合分家的亦不少见。2008年底联合搜救因登山走失的地理教师任铁生时，搜救理念的差异已成为热议话题。搜救后不久，原绿野副队长“远山”带领部分队员离队，成立了蓝天救援队(后注册在北京市红十字基金会旗下)，另外还有从事应急救援培训与应急救援装备研发、生产、销售的中和顺安教育科技发展中心所辖中安救援队(正考虑申请加入壹基金救援联盟)等在内的六支救援队，相继独立出来。

　　老蒋在绿野成立之前就“已经不玩户外了”，因为他开始琢磨如何让户外运动更加信息化，让这些救援队能够更好地沟通信息，协同完成救援，汶川救灾让他强化了这一观念。

　　2008年在四川，李连杰看到遍地的志愿者和救援队，由于信息不通畅、缺乏有效的统筹造成人员扎堆、资源浪费，于是他生出了将这些民间救援力量集结起来的念头。

　　2009年5月12日，壹基金公益联盟成立，依托于www.58-85.com信息平台开展救援工作。2012年1月，在深圳第一届联盟成员大会上，选举出了第一届执委会和监事会成员、总干事人选，并制定了联合救灾手册，指导成员在灾情获取、行动申请、灾情评估、物资发放乃至媒体攻略上的操作规范。

　　首次联合

　　联盟成立三年来，各成员以灾为令不断集结在国内各地的灾害现场。

　　7月20日晚，北京市天气预报说：次日有雨。老蒋起初没当回事，只是通知了几个救援队长做好小雨准备。直到21日晚8点，关于青龙湖少年军校100多名学生被困的微博被疯转，老蒋才陡然觉得事态严重起来。

　　从几百条回复中找到带队教师的电话，确定其位置和“还没有人来救援”后，老蒋决定马上出发。他打了几个电话，分别给绿野救援队首任队长“海猫”、指南针车队的李卫东和曾在2007年马来西亚丛林洪水中参与国际救援队并获得“丛林汉”奖的越野好手“马达”，然后联系联盟行动协调人“地主”。后者立刻联系上少年军校，确定其GPS坐标，并告知老蒋遇困学生并非100多人而是300多，“地主”又通知了有冲锋舟的V2救援队队长“一支冰镐”，三组人马在半小时内分别集结上路，其余救援队被要求暂时待命。

　　经过杜家坎收费处时，老蒋和指挥车被困在堵车的长队里进退维谷。所幸指南针车队和V2救援队绕行六环，已经顺利到达少年军校。据电话反馈，当时公安消防和部队的救援组织已经悉数到达，正在研究救援方案，孩子们被转移到三楼休息，“这已经是最好的安排，就算这时候撤出来也没地方安置孩子们，所以我们决定去别的地方看看。”

　　在很大程度上，老蒋和救援联盟的盟友们都认同民间救援力量是政府职能的补充。通常来说，民间救援队的体量更小，行事更为灵活，在灾害中，他们能够承担的责任往往也较政府的救援力量更为轻简，2008年汶川地震，老蒋和李卫东都曾使用携带的通讯装置，为当地救灾提供了巨大的信息传输帮助。

　　这一次，微博成了救援队获取求助信息的来源。在确认少年军校已经安全之后，“海猫”从微博中筛选出“有人失联”的张坊三合庄，通知附近的“冰镐”前去救援。到达现场后，V2救援队发现村民已在水务的带领下安全转移，因为信号不通才没有了消息—在水灾或地震现场，通讯基站被毁是常有的事。

　　次日天大亮的时候，指挥车、“指南针”和V2的三组救援人马得以会合，在黄院遇到了因为洪水阻隔，无法联系上家人的村民，他们再次使用2008年在汶川时的办法—先在山下打听有谁需要与山上的人联络，联络人的名字，然后呼叫“指南针”的中继台，由老李代为转发。“冰镐”则与村支书一起挨家了解情况，确认村中无人员伤亡。

　　当天下午，救援队终于得以全部撤回北京休整。

　　联盟的延伸

　　7月28日上午9点半，知春路希格玛大厦地下一层的小剧场里，坐满了来听“海猫”讲求生课的人，“一场雨把大家都给吓坏了。”上完课，“海猫”拦下一辆出租车，在向司机保证“房山没有积水，小车就能顺利进去”后，司机答应带他过去，他要赶在中午前到达黄院，与绿野救援队的“毒虫”、“二当家”等人会合，继续统计数据。

　　这一次壹基金选定了外来人口和儿童作为最主要的捐赠对象，“任何灾难到来时，流动人口都是最难甄别也是最容易被忽略的，而他们中的儿童和妇女则更为弱势。”后来频频爆出的“外来务工人员无法领取物资”的新闻也印证了这一点。

　　7月29日，壹基金救援联盟的车队兵分两路，一队先到北车营，另一队直奔黄院和娄子水。北车营作为明星灾区，志愿者和物资一样丰富。而不远处的采石场，几十名来自四川广元的务工人员却称“一直没发过东西”，在各队队长的安排下，他们安静有序地领取了壹基金带去的物资。

　　娄子水则呈现出另一番景象—物资刚被码到临时腾出来的馒头店，群众们便蜂拥而上，把发放点围了个水泄不通。妇女们边抱怨村委会不发物资，边伸出胳膊和腿让救援队员们看上面的红疙瘩，“这就是村里发的被子闹的！”说话间，抓住被褥就急匆匆地往外走—不得已，娄子水的物资发放被迫停止。

　　后来在准备野三坡物资发放时，李卫东带着指南针车队先跑了好几趟野三坡，挨个统计人数，并谈妥由当地政府出面维持秩序，才有了本文开始的一幕。

　　事实上，在灾区发放物资是一件极其繁琐甚至闹心的事，受灾的民众不论程度深浅，都容易心理失衡，物资发放中常有抱怨、争吵乃至哄抢发生。

　　按照壹基金灾害管理部的机构设置，除全国性救援联盟外，灾害管理部还对接各地的联合救灾委员会，由当地NGO成员组成协调委员会，负责灾难发生后的职责分配和资源统筹，目前已有9个灾害多发省设立这一机构。同时西安、成都、贵阳和长沙分别设立备灾仓库，可辐射10个灾害多发省市。当最初的72小时救援结束，这些NGO成员会迅速在灾区展开物资发放和灾后心理重建等工作，由于他们更熟悉当地弱势人口数据，物资发放的效率也因此大大提高。

　　但由于身处首都周边，鲜有NGO驻点，房山成了壹基金救灾模式的例外，清点和发放物资仍由救援队进行。加之北京素来很少招灾，壹基金分发的儿童温暖包等救灾物资，都是在水灾发生后紧急从长沙备灾仓库中调运而来。

　　Part3

　　“玻璃”城市

　　——中国灾害防御协会副秘书长金磊的拷问

　　“世界范围内的水灾没有纯自然原因造成的，都是自然加人为的混合灾害”

　　采写 | 陈曦    编辑 | 吴金勇

　　7月20日，我飞往芝加哥，刚一着陆就听到北京特大暴雨致多人遇难的消息，非常震惊与痛心。几年前济南因城市内涝导致市民死亡，当时我们还狠狠地批评了济南，如今北京居然上演了同样的悲剧。

　　自1951年有完整气象观测记录以来，北京历史上共发生过三次特大暴雨，1963年8月的一天，平均降水量410－420毫米；1972年7月的一天，平均降水量450毫米，局部地区达到500毫米；本次平均降水量为170毫米，个别地区达到460毫米。前两次的降水量比这次大，1963年大雨时，长安街的水最深时到膝盖，但那时城市地表透水面积大，整个城区没有出现过1米以上的深水。由此可看出本次城区内涝不单纯是自然灾害，明显有城市化及城市安全管理上的问题。

　　1997年和2003年两次世界减灾日的主题都与水安全有关，时任联合国秘书长安南一再强调：“世界范围内的水灾没有纯自然原因造成的，都是自然加人为的混合灾害。”从国际灾害的理念看，孟加拉国1987年大洪水也是自然加人为的混合灾害，那场洪水死亡了数万人。

　　按照住建部对近几年城市内涝的统计，全国有62%的城市发生过内涝，连续发生过三次的城市有137个，积水区最大积水深度超过半米的占74%，其中有57个城市最大积水时间长达12小时。这组数据告诉我们，城市内涝在中国已是一个常态灾害，不是偶然的不可抗力。

　　导致城市内涝的原因很多，其中城市大规模的无序开发是主要原因之一。我曾是北京总体规划修编中减灾篇的领衔专家，在北京市编制《北京城市总体规划(2004－2020)》中，强调北京是政治中心和文化中心，《规划》不仅没有把北京的金融和经济放在突出的位置，反而把防灾减灾作为一个单独的篇章，其重要性甚至比城市文化遗产保护还重要。据时任北京市规划委主任回忆，他在向温家宝总理汇报《规划》时，因防灾部分的比重大，而获得总理肯定。然而，现实发展在拷问北京，哪些方面按照总规中的防灾篇章执行了？

　　有人说，北京水灾后果严重主要因为北京市缺少相应防灾、减灾制度和协调机制，其实不然，北京很早建立了“三制一案”，即体制、机制、法制和应急预案。以预案为例，2010年北京减灾协会曾为北京水务局防汛指挥部编写了北京市应对暴雨应急预案，其中包括暴雨来临前1小时各部门应该怎么协调，针对50毫米、100毫米、200毫米、300毫米暴雨应该如何行动，预案中都有详细规定。从投入来讲，2001年－2008年，北京城市重点基础设施建设共完成投资就达到了2800亿元，耗资10多亿元建设的政府信息化平台达到了国际先进水平。

　　然而，一场大雨考验出北京城市发展战略上的问题；考验出北京不断建立起来的应急体系薄弱性；考验出北京遭遇突发事件后整个城市的脆弱性；考验出北京从官员到公众在安全文化、逃生知识和能力上的差距。

　　除了济南、北京，未来中国还会有更多城市面临内涝问题，作为一个多年研究灾害的人，我想说的是城市排涝不是制度问题，不是技术问题而是管理问题，是一个城市管理者的责任心的问题。

　　在美国期间，我一直很感伤。由于丹佛市郊奥罗拉的《蝙蝠侠前传3》首映现场发生枪击事件，12人死亡，59人受伤，为此全美降半旗6天。7月28日，我回到了国内，每年的这一天我都很忧郁，都会撰写防灾教训的文章。如果没记错今年的这一天是唐山大地震36周年。中国的城市要从灾害中醒来，不应该一直脆弱下去！

　　Part4

　　一位市长的救赎

　　如果有时光机器，纳金想回到暴雨来临前的那一刻，提早几个小时下达强制撤离的命令，就不会有那么多市民死去

　　文 | 周恒星   编辑 | 吴金勇

　　48岁的吉姆·西蒙(Jim Simon)正式工作是新奥尔良一家汽车修理厂的修理工，但他喜欢跟别人说他是一名音乐家，每周四到周日晚上，他都在一间爵士乐酒吧表演爵士乐小号。80多年前，伟大的爵士乐之父路易斯·阿姆斯特朗(Louis Amstrong)正是从这座城市走出去的。西蒙是活跃在新奥尔良众多黑人爵士乐手中的一员。

　　新奥尔良东临墨西哥湾，北边是一个面积达1600平方公里的泻湖—庞恰特雷恩湖(Lake Pontchartrain)，密西西比河从市中心流过，因而新奥尔良也被称作水城。不仅如此，市内大部分地区海拔低于海平面，部分地区甚至低于密西西比河与庞恰特雷恩湖的水位。当游客漫步于密西西比河边，经常可以看到游艇从头顶驶过的奇景。为了预防洪水，数百年来人们在密西西比河及庞恰特雷恩湖岸边修建了复杂的大坝系统。

　　西蒙作为土生土长的新奥尔良人，在这里生活了一辈子从来没有想过离开这里，作为一个业余小号手，音乐是它最好的朋友。他总是随身带着他心爱的小号，即使是在白天工作间隙，他也会洗干净满手的油污，找一个安静的角落吹上几首。

　　可是平静的生活在2005年8月27日这一天戛然而止。

　　天灾也是人祸

　　当天深夜，全城居民突然发现电视信号被切断，取而代之的是市长纳金沙哑、焦急的声音。

　　“女士们，先生们，请大家注意，这不是演习，这是真事。有一个非同寻常的飓风正向新奥尔良直扑过来，请所有人尽快撤离。”

　　新奥尔良市长雷·纳金(Ray Nagin)1956年出生于新奥尔良，他在2002年当选新奥尔良市长，在这之前是一名成功的电信商人。在西蒙眼里，纳金做事雷厉风行，但却口无遮拦，常常得罪不少人。他觉得纳金是那种不太让人喜欢的“有钱人”。

　　8月25日，飓风卡特里娜在佛罗里达州登陆，之后，穿过佛罗里达，进入墨西哥湾，并在短短几个小时内形成了五级飓风。

　　纳金从气象专家那里知道了危险，他在26日建议全体市民对“卡特里娜”保持警惕，储备好食物并做好撤离准备。尽管有专家建议纳金发布强制撤离命令，但是纳金担心如果飓风转向或者减弱，自己无法承担发布错误命令造成的损失，拒绝了这个建议。

　　8月27日深夜，纳金接到了国家飓风中心的电话，被告知飓风正朝新奥尔良直扑过来，其强度前所未有。感到大事不妙的纳金马上打电话把政府律师从床上唤醒，令其起草强制撤离的法律文件，并立即在电视上发表讲话，通知市民紧急撤离。28日一早，纳金签署紧急撤离命令。当时，全城有50万人。把一座50万人的城市一次性清空，这在美国历史上还是第一次。

　　8月29日清晨6点10分，卡特里娜如期而至，据估计它的威力相当于10兆吨核弹能量。它以每小时250公里的速度在路易斯安那州墨西哥湾沿岸登陆，向新奥尔良猛扑过来。

　　家住第九区的西蒙本来是有机会在28日撤走的，但他想到周日晚上还有演出，决定推迟一天再走。在新奥尔良生活了一辈子的西蒙曾多次遇到洪水，已经对政府的警告习以为常。可是当29日清晨狂风大作大雨倾盆，他才意识到根本无法出门了。到了下午，洪水汹涌而来，许多居民爬上屋顶。虽然西蒙住在地势较高的地方，他亲眼看见自己停在路边的汽车被水淹没。他想躲在屋子里等待救援，可是水很快就涌进家里。无路可退的西蒙赶紧翻出一个背包往里面塞了几件衣服和几块面包，跳上邻居的大卡车，随着一望无际的车流往城外撤离。不久被堵在城市主干道的西蒙和邻居发现，出城的道路已经中断了，往北撤离的唯一高速通道庞恰特雷恩高速公路已经浸在水中，连美国最长的水上高速公路大桥—庞恰特雷恩湖大桥也部分被淹。新奥尔良已经成为了一座被洪水围困的孤城。

　　此时此刻，纳金和他的同僚在办公室忙作一团。狂风已经把他办公室的窗户全部击碎，他只能在呼呼的风中指挥救灾。虽然在暴风来临前，80%的居民已经撤离，但仍然有7万－8万居民滞留在城里。他的手下只有大约1500名警察和500名消防员可供调配，但他很快就发现人手紧张并且整座城市已经陷入失控状态。全城停水停电，更糟糕的是移动电话系统陷入瘫痪，手机根本打不出去；市内911报警电话仍然被无数固定电话打爆，陷入绝望的居民在电话里面哀嚎，一些不知所措的接线员失声痛哭。

　　随着洪水的猛涨，急救中心也接到了越来越多的死亡报告。直升机飞行员看见一些尸体漂浮在水面上，鳄鱼在街道出没啃食尸体；一些被围困的居民在房顶等待救援，不断有人体力不支掉到水里；一家养老院的值班人员擅离职守，导致很多没有行动能力的老人被淹死。

　　如果有时光机器，纳金想回到暴雨来临前的那一刻，提早几个小时下达强制撤离的命令，就不会有这么多人陷入绝境。

　　救援体系不互通

　　29日深夜。随着逃难的人流，西蒙和邻居在警察的引导下进入了临时的避难所—新奥尔良圣徒队的主场“超级穹顶”球场。

　　“超级穹顶”是美国一座著名的球场，可以容纳76000名观众，它以球场上方一个77米高的穹顶而著名。由于它有坚固的外墙和出色的排水设施，政府把这里选作灾民的主要避难所。很快，这里就涌进了3万难民，其中大部分是没有车而无法撤离的穷人，以及部分来自世界各地的游客。而在市内另一处避难所—市议会中心，也涌进了2万难民。

　　虽然超级穹顶球场没有遭受其它建筑那样的厄运，但也是满目疮痍。漂亮的穹顶被撕开了两个大口子，地面满是积水。虽然体育馆内有一台大功率发电机，但很快就不够用了，空调无法启动，夜间连照明都无法保证。更糟糕的是，体育馆内的食物和水很快就被消耗殆尽。不断有人中暑倒下，可是里面连一个医生都没有。在绝望中一名男子从高层看台跳下自杀身亡。

　　人们开始怨声载道，相互之间口角不断，走廊中到处都是粪便，空气中弥漫着让人窒息的臭味。西蒙蜷缩在二楼出口旁边的角落里，因为那里通风要好一些，可他随身带着的食物已经吃完，饥渴难耐的西蒙和其他灾民一样都急切盼望政府能早点前来救援。可是捉襟见肘的市政府直到8月31日才派出直升机把球场内的病人运往医院，因为之前所有的直升机都在救援被困在房顶上的居民。由于通信中断，球场内的灾民和外界的联系只能通过收音机。当西蒙听见收音机里市长纳金劝说人们保持冷静，安心等待救援时，他愤怒地把收音机摔在了地上。

　　纳金此时是分身乏力。他不但要派人去抢救被困的居民，还要抽出一部人去制止越来越多的暴力事件。不久市警察局长就因为承受不住压力宣布辞职，还有两名警官自杀。与此同时，外部的援助却迟迟没有到来。当时美国总统布什建议联邦政府接管路易斯安那州境内州政府指挥的国民警卫队用于救灾，但却被路易斯安那州的民主党州长布兰科一口拒绝，布什只好从千里之外调运第82空降师前往新奥尔良。而当7000名士兵到达时，城内的局势已经非常危急。不断有商店遭到洗劫，关于谋杀和强奸的传言越来越多，尽管大部分被证明是谣言，但还是引起了灾民的极大恐慌。人们开始带着武器外出，甚至还有暴徒抢夺警察的武器。军队不得不在城市里设立哨卡和警戒线，对持枪抢劫的暴徒进行镇压，一时间城里枪声四起，情形极为恐怖。

　　9月2日，已经快被舆论口水淹没的布什姗姗来迟视察新奥尔良，在空军一号里接见了穿着一件旧汗衫、满脸胡渣的纳金。临走前，纳金在空军一号里洗了一个澡，这是他五天里第一次洗澡。

　　9月4日，纳金在接受当地一家广播电台采访时激烈斥责联邦政府救援不力，他说，“我们的军队可以到达世界上任何一个角落，却为何不能为只有50万人口的城市提供救援？”节目播出后，纳金对联邦政府的满腹牢骚以及满口的南方俚语甚至脏字引起了一些共和党保守派议员的强烈不满。

　　根据当时CNN民调显示，大部分人认为地方政府应该对飓风过后出现的问题负主要责任。舆论开始要求市长辞职，纳金本人甚至受到了死亡威胁。

　　在商场捶打多年的纳金明白，辞职意味着永远洗不掉的耻辱。他决心承担责任，但绝不辞职。

　　9月5日，洪水完全退去。市内紧张的治安局势也基本得到控制。随着联邦政府和国际救援人员的到来，难民们被分批运往外地。西蒙乘坐大巴和其他众多难民一起到达了得克萨斯州的休斯顿。在政府安排的旅馆里休息了几天后，西蒙投奔了在德州的亲戚家。

　　9月6日，纳金在一片狼藉的市政府广场前向全体市民发表演说。演讲的主题只有一个，那就是重建一个新奥尔良。

　　为了救赎的连任

　　重建工作首先遇到的难题是住房短缺。新奥尔良正经历美国内战以来最严重的住房短缺情况。有20万人失去了自己的房子，另有10万人的房子需要修补才能入住；而那些失去房子而住在政府安排的旅馆的人陆续被告知联邦政府为他们支付的房租即将到期，导致很多人背井离乡投奔远方的亲戚朋友。在飓风过后的半年，只有三分之一的原居民返回新奥尔良。

　　为了挽回失去的人口，纳金政府在规划重建事宜时，听取了很多专家意见。纳金考虑到并不是整个城市都在海平面之下，实际上法国区和其它一些老城区是处于较高海拔地区，这些地区受到的损失较小。于是市政府出台政策，鼓励居民到那些安全的地方重建，而其它地方尽量减少城市规模，把那些损毁严重的低洼地区变成沼泽公园；与此同时政府并没有禁止居民前往任何一个社区参与重建，居民被鼓励自行修复受损房屋，政府将予以补助。

　　2006年4月，百废待兴的新奥尔良迎来了新一届的市长选举。当时仍然有2/3的居民没有回来，州政府为此设计了一套特殊的投票程序来鼓励市民回来参加投票。23日，选举结果揭晓，饱受争议的纳金以微弱优势战胜竞争对手，开始新的四年任期。

　　纳金连任市长后遇到的首要问题是筹集资金用于重建。据估计，整个新奥尔良的重建需要大约200亿美元的资金，这对于新奥尔良政府来说是一个天文数字。新奥尔良的支柱产业港口业和旅游业在风暴中遭到了毁灭性的破坏，市内大量税源企业不是倒闭就是迁往别处，仅剩的一些企业也因为招不到足够的人手而无法正常经营；而联邦政府正陷于严重的财政赤字，尽管布什总统许诺会投入援助资金，但款项却迟迟不能到位。

　　为了获得重建的200亿美元资金，纳金制定了一系列优惠政策吸引私人投资。一些投资家和建筑公司看到新奥尔良住房紧缺这个巨大商机纷纷出手，在被毁坏的社区上建立新房。美国一些著名基金会如洛克菲勒、福特、比尔·盖茨基金会也投入资金和人手帮助重建。截至2009年底，重建所需的200亿资金基本到位，而其中只有4%来自州政府和联邦政府的援助。

　　获得资金援助后，纳金首先选择修复新奥尔良港，以挽救被完全中断的港口业务。这座全美国第六大港口在飓风中几乎被全部摧毁。在市政府和工程人员的努力下，半年后港口恢复了原来70%的吞吐能力。

　　接下来，政府开始改造新奥尔良的大坝和下水道系统。新奥尔良的大坝是以100年一遇的标准建设的，而卡特里娜却是500年一次的飓风。在飓风过后，政府吸取教训以更高的标准来修建大坝。新的防洪大坝和下水道系统在2008年9月古斯塔夫飓风来袭时经受住了考验，表现良好。

　　由于城市的工商业遭受到了毁灭性的打击，新奥尔良的失业率超过了50%。纳金明白只有创造足够多的就业机会才能吸引原来的居民返回家园。此后三年，纳金以市长的身份东奔西走，和各地企业洽谈项目，鼓励他们到新奥尔良开办工厂和企业。

　　在纳金的努力下，新奥尔良的经济逐渐开始好转。原来的居民开始陆陆续续返回家园，一些新的公司也开始进驻。过去一些狂欢和游行重新在城里出现，一些大公司比如星巴克也把年会选在这里举行；2014年的NBA全明星赛也选在这座城市举行。

　　2008年夏天，在阔别家园三年之后，西蒙重新回到了新奥尔良，他原来的房子已经荡然无存。西蒙先在一家汽车修理厂找到了一份新的工作，不久之后他又回到了他之前工作的爵士乐酒吧，继续为游客表演小号。在失去家园五年后，西蒙于2010年在被摧毁的老房子的附近买了一套新房子。

　　2009－2010赛季，圣徒队在“超级穹顶”创造奇迹，夺取了球队历史上第一个NFL联盟冠军。2月7日夺冠当日，整座城市陷入疯狂。

　　当笔者问起他对前任市长纳金的评价时，老西蒙沉默良久：“我们每个人都做过蠢事，纳金先生也不例外。重要的是我们每个人都从错误中吸取了教训，从困境中重新站了起来。我曾经很恨他，但我现在爱他，因为他重建了一座新奥尔良。”

　　比赛即将进入尾声，新奥尔良圣徒队一直处于落后。最后一分钟，圣徒队传奇四分卫Drew Brees一个30码的长传准确找到埋伏在球门区的12号Marques Colston，一个精彩的触底得分！圣徒队最后时刻反败为胜。整个酒吧立刻沸腾起来。

　　老西蒙转过脸，平静地说到：“这就是我们新奥尔良人，曾经被打败，但从未被摧毁。”