预算法，听起来距离百姓日常生活特别遥远的一部法律，实则与百姓生活密切相关。

　　远如人们憎恨万分的“三公经费”，百般揪心的上学、看病、就业“三难”，近如北京“7•21”特大暴雨，以及铁道部“天价宣传费”事件，背后都与预算这只“看不见的手”有莫大关系。

　　预算，历来被称为“国家的钱袋子”，其资金来源自财政收入，这也就意味着主要来自公众各类税费。预算的制定、分配以及制定的过程，其实也是政府经济权力分配的过程，这与公众生活与民众权利直接相关。

　　天津财经大学教授李炜光(微博)就曾指出，我国面临诸多的社会问题：官民矛盾、大气环境、分配问题等都跟预算有关，社会的两极分化、贫富分化也跟预算有直接的关系。

　　“所以了解一个国家看预算就可以了，这个国家是什么性质的国家，看预算就可了解得差不多。”他认为，怎么形容预算的重要性都不为过。

　　修法过程很坎坷

　　2004年，全国人大正式启动了预算法的修订工作，8年多来，各界也一直在推动这部法律的修改，但却在去年12月之前一直没有取得实质性进展。

　　复旦(微博)大学教授韦森透露，学界就该法的修订提了大量意见，在人大财经委和财政部内部，也经历了“复杂协商和博弈”，修正案“几易其稿”。

　　作为参与修法研讨的学者，李炜光透露，曾在1997年形成过一个修改稿，是力度最大的，但受到比较大的压力，后来便一再推迟，直到形成2010年的修改稿，但“与1997年修改稿相比不但没有进步，反倒退步，这令很多学者很痛心，越改越回去了”。

　　尽管如此，2010年版本的草案也不是很顺利，“没有上(人大)会，3次被拒绝，当年8月、10月、12月各一次”。

　　针对预算法运行中出现的问题，以及不适应新的社会形势，学界对修法的积极性很高，但是结果未必如意。

　　例如上海财经大学教授蒋洪，作为全国政协委员，针对预算法修改已经提了6份提案，但从这次公布的二审稿看来，其意见一条也未被采纳。

　　韦森告诉法治周末记者，他们十几个教授也刚刚向全国人大常委会法工委提交了全面的修改意见。

　　对于是否通过媒体来加强学界修法声音的呼吁，韦森表现得很犹豫。

　　一方面他公开发表文章《预算法修订怎能静悄悄》，呼吁各界都来关注该法的修订；另一方面却因被朋友告知表达意见“尽量走正式渠道”而迟疑着接受记者的采访。

　　修订势在必行

　　社会各界呼吁修订预算法多年，也是有现实背景的。

　　中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏接受法治周末记者采访时称，预算法的修改是伴随着财政体制不断深化改革而必须对一些基本财政关系进行调整，比如中央与地方预算财政分配机制问题，人大与政府在财政方面的作用划分，预算外收入及地方举债问题的处理等。

　　有“预算公开申请第一人”之称的吴君亮，多年来一直致力于推动中国各级政府公开财政预算，在此过程中了解到现实中的许多问题，在他看来，“修订预算法已经势在必行”。

　　他告诉法治周末记者，由于现行预算法没有预算公开的相关规定，他申请政府公开预算时以政府信息公开条例为依据，虽然近几年地方政府预算公开有了比较大的进步，但公开仍然不详尽。

　　“政府掌握着3个账本，一号账本是收入账本，目前公开了70%至80%；二号账本是以功能支出分类的账本，目前公开了60%左右；三号账本则是经济支出分类账本，目前基本没有公开。”吴君亮指出，经济分类对于外界看懂预算其信息量是最为足够的。

　　例如，对于教育部门来说，按功能分类主要就是教育，人们只知道这笔钱用在教育上，但具体怎么用却不得而知。如果再从经济分类来看，人们就可以知道这笔钱中有多少用于教师、员工的工资奖金，多少用在教学业务上，多少用于教学设备，多少用在教学楼或有关建筑上。

　　“三号账本的公开并不存在任何技术阻碍，只是政府并不愿意公开而已。”吴君亮表示。

　　他还观察到，在现实中，预算执行的情况也很不乐观，突破预算比较随意，也极其常见。

　　无论中央还是地方，每年至少突破预算15%，突破预算50%的项目和部门也并不少见，甚至个别突破达到100%，95%以上的部门、项目均会突破预算。

　　“这弄得很不严肃，很不严格，可以随意突破，这样预算就没有什么意义了。”吴君亮说。

　　草案二审稿确定“需要增加预算总支出的”预算调整须报人大批准，即只管总额变化，不管项目调剂，不同类支出可以相互挪用，学者认为此条款意味着行政机关几乎可以不受限制地进行项目调剂，人大审批的预算只在收支总额上有意义。

　　虽然仍然大声疾呼不要错过预算法修订的历史机遇，吴君亮对草案二审稿仍然很失望，“能不改就不改，能少改就少改，必须要改就点到即止，没有实质性的改动”。

　　“这是一部缺乏真正改革诚意和远大理想的修订草案。”他这样评价。

　　地方举债的问题一直也是修法关注的一大焦点，据媒体报道，修订案对此问题有所反复，一审稿拟对地方政府债务实行限额管理，二审稿删除了此条，仍然重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　这一问题颇受关注与分税制后地方财政的巨大压力密切相关，屡受诟病的土地财政即是最突出的表现之一。

　　但受财政吃紧的压力，近几年，国务院也以另行规定的形式发行地方政府债券以“应急”，如在1998年和2009年金融危机时，都有过此举。

　　最令人期待的是去年下半年，经国务院批准，在经济实力较强的上海、浙江、广东和深圳四地，已启动地方政府自行发债试点，被解读为传递出为地方举债打开口子的信号，而此次预算法修订，似乎正当其时。

　　但草案二审稿在紧急关头暂缓打开地方政府自行发债这扇“闸门”，许多人认为，这背后是出于对地方政府急剧上升并已超过10万亿元地方债务的担忧，其潜在的风险必须引起高度重视，也表明决策层对这一问题的审慎。

　　预算制度之外

　　一有机会在公开场合讲座时，李炜光总喜欢澄清人们认识上的一种误区——预算不是经济的专业性问题，而是不折不扣的政治问题。

　　他指出，不同利益集团的利益，不同民众的意愿都要通过代议制的形式在议会上反映出来，而议会怎样把所有的意见都变成政府的政策然后推行下去，治理社会，形成善治？主要的手段是预算。

　　如果想了解一国的政治，应该首先了解它的预算；如果想了解该国政策的受益者是谁，答案可在预算中寻找。李炜光认为，预算法修改之所以敏感，是因为这是对国家政治体制的中枢神经的改革，是政治权利的核心部分。

　　在他看来，预算权力是分权制和分享的关系，人大、政府和公民分享预算权。预算审批是人民代表大会的权力，预算的执行是政府的权力，对预算进行监督，然后看绩效究竟如何，这是民众的权利。

　　现代预算的作用，就是给国家的预算体制上装上一个“刹车装置”，用来防止地方政府和官员独断专权、暗箱作业、贪赃枉法、以权谋私、侵犯公众权益。

　　很多学者其实也承认，预算制度在现实中的问题解决，并不可能单纯地依靠修改一部预算法来实现。

　　莫纪宏就认为，目前预算体制的关键，并不在于预算公开不公开，而取决于财政预算的决策权在谁手上。

　　要将预算制度真正纳入法律轨道，目前体制下还有许多问题要研究，包括国有资产总量、货币发行权、国有财产负债、预算外收入的制度化、地方财政自主权、社会组织财政负担的合法性等。

　　他也认为，财政预算的实际决策权与决定权的统一，决定权与执行权的关系，以及执行权与监督权的关系，这些深层次问题的揭开与探讨，需要更好的制度环境保障。

　　■预算法修改历程

　　1995年

　　预算法开始施行

　　预算法施行，但未对预算公开作出规定。审计署原审计长李金华曾表示，从每年审计查出的问题看，预算的公开度、透明度还不够大。

　　1997年

　　形成过一稿修正案

　　此稿修改力度最大，但受到比较大的压力，后来便一再推迟。

　　2007年

　　政府应公开预决算

　　2007年颁行的《政府信息公开条例》，要求政府公开预算和决算报告信息。2010年我国首次推进部门预算公开。

　　2011年11月

　　国务院原则通过

　　国务院常务会议讨论并原则通过《预算法修正案(草案)》。会议认为，现行预算法已不能完全适应形势发展要求，有必要修改完善。

　　2011年12月

　　修正案草案一审

　　十一届全国人大常委会第24次会议审议预算法修正案草案。会议听取了财政部部长谢旭人受国务院委托做的预算法修正案草案的说明。

　　2012年6月

　　修正案草案二审

　　预算法修正案草案二审稿提交十一届全国人大常委会第27次会议审议。二审稿重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　■预算法修正案草案

　　二审稿新规定

　　(2012年6月26日提交十一届全国人大常委会第27次会议审议)

　　政府发债

　　预算法修正案草案二审稿拟恢复现行预算法关于地方政府不得自行发放政府债券的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　预算管理

　　预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

　　预算种类

　　修正案草案新增第4条：“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立，同时保持各类预算间相互衔接。”

　　公开范围

　　修正案草案二审稿增加规定，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整和决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。

　　转移支付

　　修正案草案二审稿进一步规范了我国的财政转移支付制度，强调财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。